4.1.- ANTECEDENTES
El marco legal que rige el transporte por agua esta altamente influenciado por las actividades marítimas y no ha sido formulado para regular de manera expresa la navegación interior.
No existe un reglamento específico, que pueda orientar la gestión de las autoridades competentes en el tratamiento que deba dársele a las embarcaciones que navegan nuestros espacios fluviales, estas consideraciones nos afectan inclusive a nivel internacional, ya que el país ha asumido compromisos, sin contar con las herramientas jurídicas necesarias para enfrentarlos.
El Ministerio de Transporte y Comunicaciones, al carecer dentro de su estructura organizativa de una oficina jerarquizada que le permita manejar esta materia, la ha venido atendiendo solo parcialmente. La Dirección General de Transporte Acuático, lamentablemente, ante la presión que la actividad marítima ejerce diariamente, le ha restado en el tiempo la debida atención a los ríos, viéndose en la necesidad de dispensar esta actividad entre las diferentes Direcciones de Línea que la conforman.
Este Ministerio, conjuntamente con los de Relaciones Exteriores, Interiores y Justicia, Defensa, Ambiente, Sanidad, entre otros, les corresponde atender el problema que se presenta a lo largo de los diferentes espacios fluviales navegables fronterizos, donde embarcaciones colombianas continúan ingresando al País, sin el debido control del Estado.
La responsabilidad de esta Dirección General no esta orientada solo a los ríos Orinoco-Apure, sino que la Ley le imprime responsabilidad sobre las aguas interiores a nivel nacional, es decir, lo cual incluye a todos los espacios lacustres y fluviales, y por ende, de todos aquellos ríos navegables del país.
A esta Dirección General, le corresponde atender con especial énfasis todo lo relacionado con la vigilancia y control en los diferentes ríos navegables del país, máxime si tenemos en consideración que el mayor porcentaje de nuestra frontera con Colombia, la conforma una red fluvial que por su condición de aguas arriba, nos hace vulnerable a cualquier acción que afecte el curso de esta agua, de hecho, la navegación por los ríos Orinoco, meta, Arauca y Sur del lago de Maracaibo.
Con el fin de lograr el control del ingreso de embarcaciones de bandera extranjera vía fluvial, a partir de 1.995 entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se comenzaron a tomar medidas que permitieron llevar un control y supervisión sobre las embarcaciones, su carga y pasajeros, mediante un procedimiento provisional.
En abril de 1.997, la Armada Nacional emite su opinión ante el Estado Mayor Conjunto de la FAN, sobre el proyecto del manual de procedimientos para el otorgamiento de permiso de navegación fluvial con fines comerciales para embarcaciones de bandera extranjeras, de la cual se extrae lo siguiente:
El marco legal que rige el transporte por agua esta altamente influenciado por las actividades marítimas y no ha sido formulado para regular de manera expresa la navegación interior.
No existe un reglamento específico, que pueda orientar la gestión de las autoridades competentes en el tratamiento que deba dársele a las embarcaciones que navegan nuestros espacios fluviales, estas consideraciones nos afectan inclusive a nivel internacional, ya que el país ha asumido compromisos, sin contar con las herramientas jurídicas necesarias para enfrentarlos.
El Ministerio de Transporte y Comunicaciones, al carecer dentro de su estructura organizativa de una oficina jerarquizada que le permita manejar esta materia, la ha venido atendiendo solo parcialmente. La Dirección General de Transporte Acuático, lamentablemente, ante la presión que la actividad marítima ejerce diariamente, le ha restado en el tiempo la debida atención a los ríos, viéndose en la necesidad de dispensar esta actividad entre las diferentes Direcciones de Línea que la conforman.
Este Ministerio, conjuntamente con los de Relaciones Exteriores, Interiores y Justicia, Defensa, Ambiente, Sanidad, entre otros, les corresponde atender el problema que se presenta a lo largo de los diferentes espacios fluviales navegables fronterizos, donde embarcaciones colombianas continúan ingresando al País, sin el debido control del Estado.
La responsabilidad de esta Dirección General no esta orientada solo a los ríos Orinoco-Apure, sino que la Ley le imprime responsabilidad sobre las aguas interiores a nivel nacional, es decir, lo cual incluye a todos los espacios lacustres y fluviales, y por ende, de todos aquellos ríos navegables del país.
A esta Dirección General, le corresponde atender con especial énfasis todo lo relacionado con la vigilancia y control en los diferentes ríos navegables del país, máxime si tenemos en consideración que el mayor porcentaje de nuestra frontera con Colombia, la conforma una red fluvial que por su condición de aguas arriba, nos hace vulnerable a cualquier acción que afecte el curso de esta agua, de hecho, la navegación por los ríos Orinoco, meta, Arauca y Sur del lago de Maracaibo.
Con el fin de lograr el control del ingreso de embarcaciones de bandera extranjera vía fluvial, a partir de 1.995 entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se comenzaron a tomar medidas que permitieron llevar un control y supervisión sobre las embarcaciones, su carga y pasajeros, mediante un procedimiento provisional.
En abril de 1.997, la Armada Nacional emite su opinión ante el Estado Mayor Conjunto de la FAN, sobre el proyecto del manual de procedimientos para el otorgamiento de permiso de navegación fluvial con fines comerciales para embarcaciones de bandera extranjeras, de la cual se extrae lo siguiente:
“Este afecta directamente intereses nacionales que nuestro país ha cuidado y mantenido con esmero a través del tiempo, desde el siglo pasado, el Estado ha mantenido como posición oficial, reiterada y persistente que el derecho de libre navegación fluvial, es un derecho imperfecto, el cual requiere de la celebración de un tratado posterior de navegación y comercio según el artículo 3 del tratado de 1.941, para ser ejercido en la práctica. Igualmente ha sido postura oficial del Estado la no-celebración del citado tratado de navegación y comercio.
La concesión de permisos para que embarcaciones de bandera colombiana naveguen por nuestros ríos con fines comerciales, constituye una derogación en la práctica, por la vía de concesión de dichos permisos, de la posición oficial del Estado venezolano y de lo estatuido en el Tratado de 1.941.
La concesión de permisos en forma permanente, consuetudinaria y como actividad normal, sentaría graves precedentes en contra de Venezuela, que podrían ser alegados por la otra parte, aduciendo que el contenido del tratado de 1941, ha sido abrogado por la vía de la costumbre y el uso, por lo cual nuestro país se encontraría en una posición desventajosa para alegar su soberanía sobre las vías fluviales en el futuro.
El manual parece ignorar que la materia de la navegación fluvial pertenece al dominio del Derecho Internacional, antes que al nacional, máxime cuando se trata de regular el tránsito de embarcaciones pertenecientes a otros Estados.
El artículo 22 del estatuto sobre régimen fronterizo entre Venezuela y Colombia del 5 de agosto de 1941 prohíbe además la pesca en la parte nacional de los ríos que atraviesen o separen a Venezuela y Colombia.
En base a lo anterior, este comando general expresa su OPINIÓN DESFAVORABLE sobre el referido manual”.
4.2.- RESUMEN DEL TRATADO DE 1941
El 05 de abril de 1.941, Venezuela y Colombia suscribieron el Tratado sobre Demarcación de Fronteras y Navegación de los Ríos Comunes, mediante el cual se “...reconocen recíprocamente y a perpetuidad”...”el derecho a la libre navegación de los ríos que atraviesan o separan los dos países”. (Art. 2). Asimismo se establece que ambos países “procederán a la mayor brevedad a negociar y celebrar un Tratado de Comercio y Navegación...” (Art. 3) ,es decir, que en la práctica entre Venezuela y Colombia no se puede invocar la existencia de un derecho a la libre navegación, puesto que, hasta tanto no se celebre el Tratado de Comercio y Navegación, la concesión contenida en el Artículo 2° tiene la connotación de un “Derecho Imperfecto” cuyo refinamiento está sujeto a la condición señalada.
La posibilidad de celebración del Acuerdo referido en el Art. 3 del Tratado de 1.941, está enmarcada dentro del proceso de negociación global que actualmente maneja la Comisión Presidencial para la Delimitación de Áreas Marinas y Submarinas con la República de Colombia y Otros Temas, dentro de la cual, este asunto junto con los referidos a hitos, cuencas, migraciones, etc. deben negociarse simultáneamente y en conjunto.
Cuando se trate de la navegación de ríos contiguos y sucesivos, aún cuando los nacionales colombianos invoquen el derecho a la libre navegación, y para ser cónsonos con la posición que tradicionalmente ha mantenido el Estado venezolano en la materia, las autoridades locales y fluviales deben exigir la autorización expedida por la Cancillería de Venezuela, a la cual se sumarán las exigencias que la República así lo considere, para que de esta manera reforcemos nuestra posición de que no existe tal derecho a la libre navegación sino que deben solicitar nuestra autorización hasta tanto no se celebre el Tratado contemplado en el artículo 3 del Tratado de 1.941.
4.3.- COMO SE HA REGULADO LA NAVEGACIÓN FLUVIAL.
Hasta finales de los años 80, la navegación fluvial entre Colombia y Venezuela se ha regulado a través de un “régimen de autorizaciones”, con un variado espectro de permisos otorgados por distintos organismos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Interiores, Defensa, Hacienda, Ambiente, Sanidad y otros, los cuales además, son emitidos de una manera independiente uno de otro sin que existan respaldos legales que los amparen.
La dirección General de Transporte Acuático, para el ejercicio de la autoridad marítima en los espacios fluviales de la República, ha contado permanentemente con el apoyo del Comando Fluvial de la Armada, apostado en la Zona.
Se dispone para ello, de un instrumento legal como es la Providencia Administrativa N° 17 firmada con la Armada Venezolana en julio de 1.990.
Recientemente esta Providencia, fue modificada y ratificada con la providencia administrativa N° 1 del 20 de mayo de 1.999; En el artículo 1º de la misma, se faculta al Comando Fluvial de la Armada Venezolana, para ejercer la autoridad marítima en el ámbito fluvial, por delegación de las capitanías de puerto de Amazonas y Apure, todo ello referido a las jurisdicciones atribuidas a las delegaciones de Samariapo, San Fernando de Atabapo, y San Carlos de Río Negro y el Amparo, Guasdualito, Elorza, Puerto Páez, Camaguán y Puerto Nutrias, de conformidad con lo establecido en el reglamento que determina la jurisdicción de las capitanías de puerto de la República, publicado en la gaceta oficial N° 33.631 del 06-01-87.
A finales del año 98, los Ministerios de Relaciones Exteriores y Transporte y Comunicaciones, concluyeron la Resolución Conjunta que permite “NORMAR” el ingreso de embarcaciones de bandera Extranjera al Territorio Nacional vía fluvial, la cual fue sometida a la consideración de todos los Organismo involucrados. La referida Resolución, fue publicada en Gaceta Oficial en octubre de 1.998.
4.4.- RECURSO DE NULIDAD INTENTADO ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA.
El 3 de octubre de 1.998, fue introducido este recurso de nulidad por los ciudadanos Ramiro Pérez Luciani, Alfredo Rincón Rincón, Eugenio De Bellard, Oswaldo Sujú Rafo, Humberto Vivas Gonzalez, Tulio Alvarez Ledo, Rafael Valery, Tomas Garcia y Tulio Alberto Alvarez, todos integrantes del Instituto de Estudios Fronterizos, cuyos argumentos más importantes se resumen a contimuación:
1. Acto administrativo de efectos generales.
2. Además de la navegación, la Resolución conjunta regula el comercio.
3. La regulación del comercio binacional, estará definida en un tratado que debe ser aprobado mediante Ley Especial, por lo que el comercio binacional, en las vías fluviales y aguas interiores venezolanas, no puede ser regulado mediante Resolución.
4. La intención subyacente es la permitir el tránsito de los volúmenes de carbón colombiano a través del acceso a ríos como el Catatumbo y el Escalante, creándonos problemas de tipo ambiental y de seguridad nacional.
5. Nos parece inconveniente para Venezuela promover el tráfico de mercancía desde o hacia Colombia a través del Golfo de Venezuela o del lago de Maracaibo, mientras no se realice la delimitación de las áreas marinas y submarinas en términos favorables para Venezuela.
6. Ha debido ser suscrita además por los Ministros de Defensa y Ambiente”.
4.4.1.- COMENTARIOS SOBRE LA RESOLUCIÓN.
Contiene las normas y procedimientos para otorgar permisos de navegación fluvial con fines comerciales, a embarcaciones de bandera extranjera. La misma fue concebida como una necesidad de ejercer u control policial en un sector del territorio altamente vulnerable donde se hacen evidentes los hechos ilícitos que allí son cometidos como son, entre otros, la presencia de focos guerrilleros y grupos de narcotraficantes, contrabando de altos volúmenes de combustibles, materiales de construcción y otros materiales, amparados en la escasa vigilancia existente en esa frágil región.
Este proceso conduce al establecimiento de un régimen convencional de excepción, mediante el cual el Estado venezolano, en expresión de su soberanía territorial, puede adoptar y aplicar las normas que más convengan para satisfacción de sus intereses en materia de navegación fluvial, bien sea para otorgar permisos caso por caso, o para restringirla o prohibirla totalmente.
Es práctica común el desarrollo de cierta actividad comercial con Colombia por la vía fluvial, constituida fundamentalmente por importaciones de aceite de palma con destino a San Fernando de Apure, exportaciones de productos venezolanos con origen en la zona industrial de Ciudad Guayana, en vista de esta situación se acordó iniciar un procedimiento de control en Puerto Páez, exigiéndosele a las embarcaciones colombianas un permiso de navegación expedido por el Cónsul venezolano en Puerto Carreño, con opinión previa de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y de la Armada, canalizada a través de la División de Transporte y Comunicaciones de la Dirección General Sectorial de Economía y Cooperación Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Este mecanismo resultó ser muy lento, ocasionándose algunas quejas de los exportadores e importadores venezolanos, así como de las autoridades comerciales colombianas, a través del Ministerio de Industria y Comercio de nuestro País, con el señalamiento de que la carga que se moviliza es perecedera, por lo cual el retardo en el mecanismo de la permisología estaba produciendo pérdidas en las cargas y se estaba constituyendo en restricciones al comercio.
La situación planteada en el párrafo anterior, dio inicio al proceso de preparación de normas de procedimientos más ágiles para el otorgamiento del “permiso de navegación Fluvial con fines Comerciales para embarcaciones de bandera extranjera”, así como del instructivo para el “Registro Fluvial Venezolano” y “La Relación de Visitas” sobre las embarcaciones que ingresan o salen del país haciendo uso de las vías fluviales, proceso que concluyó con la firma de la Resolución Conjunta a que hemos venido haciendo referencia.
Tomando en cuenta estos antecedentes de ingreso de embarcaciones colombianas al Territorio Nacional, por los ríos contiguos y sucesivos entre los dos países, los ríos Meta y Orinoco, así como la pretensión colombiana de navegar libremente en aguas interiores nacionales, específicamente por el río Apure, se establecieron las siguientes normas:
Exigir la autorización expedida por el Consulado venezolano, además del registro de la embarcación.
Los permisos a que nos hemos venido refiriendo, así como todas las normas establecidas en la Resolución Conjunta bajo análisis, están circunscritos solo a embarcaciones dedicadas a operaciones comerciales.
Las embarcaciones mercantes que deseen ingresar al Territorio Nacional por vía fluvial, deberán estar registradas en el Consulado Venezolano más próximo al sitio de ingreso. Una vez que dispongan del permiso correspondiente, en el puesto de control, la autoridad venezolana procederá a realizar la visita correspondiente, llenando la Planilla “Relación de Visitas”, para posteriormente proceder a emitir el zarpe.
4.1.2.- CONCLUSIONES
Se puede apreciar luego de un análisis a conciencia de la resolución, con criterio objetivo y sin subjetividades, lo siguiente:
Se evidencia que la misma es meramente un procedimiento no sustantivo, ya que no pretende en ningún caso establecer normas que regulen la navegación fluvial propiamente dicha ni reiterar las normas contenidas en las leyes y reglamentos vigentes y aplicables a la navegación.
El procedimiento establecido, se refiere a que las solicitudes deben ser examinadas caso a caso, principio totalmente diferente a lo que sería la reglamentación del derecho de libre con una clara intención de dejar a salvo el ejercicio de la soberanía nacional sobre los espacios fluviales y confirma fehacientemente el planteamiento venezolano sobre la imperfección del tratado de 1941.
Su único propósito es poner orden en el procedimiento administrativo para el otorgamiento de los permisos de navegación fluvial a embarcaciones de bandera extranjera. en la búsqueda de una fiscalización adecuada de la navegación fluvial.
De ninguna forma pretende regular el comercio binacional.
En la misma no se evidencia ninguna intención subyacente que pretenda lesionar los intereses de la nación.
4.4.1.- COMENTARIOS SOBRE LA RESOLUCIÓN.
Contiene las normas y procedimientos para otorgar permisos de navegación fluvial con fines comerciales, a embarcaciones de bandera extranjera. La misma fue concebida como una necesidad de ejercer u control policial en un sector del territorio altamente vulnerable donde se hacen evidentes los hechos ilícitos que allí son cometidos como son, entre otros, la presencia de focos guerrilleros y grupos de narcotraficantes, contrabando de altos volúmenes de combustibles, materiales de construcción y otros materiales, amparados en la escasa vigilancia existente en esa frágil región.
Este proceso conduce al establecimiento de un régimen convencional de excepción, mediante el cual el Estado venezolano, en expresión de su soberanía territorial, puede adoptar y aplicar las normas que más convengan para satisfacción de sus intereses en materia de navegación fluvial, bien sea para otorgar permisos caso por caso, o para restringirla o prohibirla totalmente.
Es práctica común el desarrollo de cierta actividad comercial con Colombia por la vía fluvial, constituida fundamentalmente por importaciones de aceite de palma con destino a San Fernando de Apure, exportaciones de productos venezolanos con origen en la zona industrial de Ciudad Guayana, en vista de esta situación se acordó iniciar un procedimiento de control en Puerto Páez, exigiéndosele a las embarcaciones colombianas un permiso de navegación expedido por el Cónsul venezolano en Puerto Carreño, con opinión previa de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y de la Armada, canalizada a través de la División de Transporte y Comunicaciones de la Dirección General Sectorial de Economía y Cooperación Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Este mecanismo resultó ser muy lento, ocasionándose algunas quejas de los exportadores e importadores venezolanos, así como de las autoridades comerciales colombianas, a través del Ministerio de Industria y Comercio de nuestro País, con el señalamiento de que la carga que se moviliza es perecedera, por lo cual el retardo en el mecanismo de la permisología estaba produciendo pérdidas en las cargas y se estaba constituyendo en restricciones al comercio.
La situación planteada en el párrafo anterior, dio inicio al proceso de preparación de normas de procedimientos más ágiles para el otorgamiento del “permiso de navegación Fluvial con fines Comerciales para embarcaciones de bandera extranjera”, así como del instructivo para el “Registro Fluvial Venezolano” y “La Relación de Visitas” sobre las embarcaciones que ingresan o salen del país haciendo uso de las vías fluviales, proceso que concluyó con la firma de la Resolución Conjunta a que hemos venido haciendo referencia.
Tomando en cuenta estos antecedentes de ingreso de embarcaciones colombianas al Territorio Nacional, por los ríos contiguos y sucesivos entre los dos países, los ríos Meta y Orinoco, así como la pretensión colombiana de navegar libremente en aguas interiores nacionales, específicamente por el río Apure, se establecieron las siguientes normas:
Exigir la autorización expedida por el Consulado venezolano, además del registro de la embarcación.
Los permisos a que nos hemos venido refiriendo, así como todas las normas establecidas en la Resolución Conjunta bajo análisis, están circunscritos solo a embarcaciones dedicadas a operaciones comerciales.
Las embarcaciones mercantes que deseen ingresar al Territorio Nacional por vía fluvial, deberán estar registradas en el Consulado Venezolano más próximo al sitio de ingreso. Una vez que dispongan del permiso correspondiente, en el puesto de control, la autoridad venezolana procederá a realizar la visita correspondiente, llenando la Planilla “Relación de Visitas”, para posteriormente proceder a emitir el zarpe.
4.1.2.- CONCLUSIONES
Se puede apreciar luego de un análisis a conciencia de la resolución, con criterio objetivo y sin subjetividades, lo siguiente:
Se evidencia que la misma es meramente un procedimiento no sustantivo, ya que no pretende en ningún caso establecer normas que regulen la navegación fluvial propiamente dicha ni reiterar las normas contenidas en las leyes y reglamentos vigentes y aplicables a la navegación.
El procedimiento establecido, se refiere a que las solicitudes deben ser examinadas caso a caso, principio totalmente diferente a lo que sería la reglamentación del derecho de libre con una clara intención de dejar a salvo el ejercicio de la soberanía nacional sobre los espacios fluviales y confirma fehacientemente el planteamiento venezolano sobre la imperfección del tratado de 1941.
Su único propósito es poner orden en el procedimiento administrativo para el otorgamiento de los permisos de navegación fluvial a embarcaciones de bandera extranjera. en la búsqueda de una fiscalización adecuada de la navegación fluvial.
De ninguna forma pretende regular el comercio binacional.
En la misma no se evidencia ninguna intención subyacente que pretenda lesionar los intereses de la nación.
[1] Trabajo del autor para el Director de Transporte Acuático
Caracas, 12 de junio de 2.000.
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