LEY DE ZONAS COSTERAS

LEY DE ZONAS COSTERAS

En este capítulo trataremos la controversial Ley de Zonas Costeras, la cual generó todo tipo de reacciones adversas, sobre todo el temor de que vulneraba la propiedad privada.

1.- GENERALIDADES

En honor a la verdad, el procedimiento utilizado para la redacción del articulado y posterior discusión y aprobación por parte del Consejo de Ministro, fue idénticamente igual al resto de las leyes.

La Ley de Zonas Costeras, comprende muchos de los principios rectores que en materia de protección ambiental gobiernan la franja marítima terrestre y que se encontraban contenidas en decretos y otros instrumentos legales. También desarrolla esta ley la declaratoria de bien de domino público que le atribuye la Constitución de 1999, a las costas marítimas, al tiempo que desarrolla de igual modo los principios de desarrollo sustentable y de protección ambiental consagrado en el texto constitucional.

El concepto de bien de domino público de las costas y las riberas no es nuevo, pues se encuentra contenido en el Código Civil venezolano, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia patria, de manera tal que la ley de zonas costeras lo ha incorporado como mecanismo de garantía para asegurar a los venezolanos el desarrollo sustentable de la franja costera, mediante supervisión de las diversas actividades que en ella se desarrollan.

Como veremos más adelante, con la promulgación de esta Ley, Venezuela tomó puesto de vanguardia entre el concierto de países, al contar con un instrumento legislativo moderno, actual y futurista.

Cova Arria[1] expresa lo siguiente:

Este Decreto Ley de Zonas Costeras (LZC), parece haber sido redactado con cierta ligereza, aclarando que no hemos tenido intervención alguna en su redacción.

Por un lado, establece un "Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras", a ser elaborado por el Poder Público Nacional y al que debería adecuarse tanto el Poder Público Estadal como el Poder Público Municipal a fin de regular administrativamente las Zonas Costeras.

El Decreto Ley establece, en su Disposición Transitoria Primera, que ese Plan deberá ser aprobado por el Ejecutivo en el término de los próximos dos años y a su vez, la Disposición Transitoria Sexta, prescribe que las concesiones o autorizaciones otorgadas en la zona costera deberán ajustarse "a las condiciones que se establezcan" en dicho Plan en el término de seis (6) meses, estableciendo una serie de sanciones discrecionales por parte del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, a los infractores.

Dada la extensión de la zona costera, fijada en el Decreto con un ancho no menor de quinientos metros (500 m) medidos perpendicularmente desde la proyección vertical de la línea de la más alta marea hacia la costa"; existe la posibilidad de que se hallen en ella infraestructura portuaria y construcciones, edificadas con los oportunos permisos o concesiones, no aclarándose en el Decreto Ley en qué forma se ajustará la realidad existente a ese Plan por elaborar.

Otra crítica grave a esta Leyes la de aplicar a las "playas" el régimen del litus romano o "riberas del mar', esto es, la insusceptibilidad de propiedad privada, por ser res communes omnio, a la franja de costa marítima comprendida entre el nivel de la más alta y la más baja marea, lo que resulta de señalarse en el Decreto como del "dominio público la franja terrestre comprendida desde la línea de más alta marea hasta una distancia no menor de ochenta metros (80 m.) medidos perpendicularmente desde la proyección vertical de esa línea hacia tierra, en el caso de las costas marinas[2]". Con esta declaración de la Ley, se hace omisión que desde los tiempos de la Colonia se ha admitido entre nosotros la virtualidad de propiedad privada sobre algunas playas[3].

Esa declaratoria constituye realmente una virtual "nacionalización" de toda porciónde las costas mas allá del litus en que exista propiedad privada sin sentencia previa y sin indemnización, violándose el artículo 115 de la Constitución.

No obstante, la reimpresión por error del ente emisor publicada en gaceta oficial N° 37.349 del 19 de diciembre de 2001, enmendó la redacción del artículo 9, donde dice: "son del dominio público de la República, todo el espacio acuático...", debe decir: "Son del dominio público de la República, sin perjuicio de los derechos legalmente adquiridos por los particulares..."con la intención de corregir el desatino original de la ley.

2.- ANTECEDENTES INTERNACIONALES

Trataremos en primera instancia, de efectuar una comparación con otras legislaciones.

La Constitución de España en su artículo 132, numeral 2 señala como bienes del dominio público la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la de la zona económica y la plataforma continental.

Artículo 132

1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la
zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

En la exposición de motivos de la Ley de Costas Española 22/1988 de 26 de Julio, basa su fundamento para determinar el dominio público, en la depredación y privatización del litoral español, debido "al fuerte incremento de la población, y la consiguiente intensificación de usos turístico, agrícola, industrial, de transporte, pesquero y otros". Siguiendo este razonamiento, no cabe más que proteger la Costa y el Litoral, ya que es un medio peculiar, y muy aprovechable económicamente.

CHILE[4] en el DS (M) N 475/94 sobre Política Nacional de Uso del Borde Costero define su borde costero de la siguiente forma:

Borde Costero del Litoral aquella franja de territorio nacional que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República... (Subsecretaría de Marina, 1999).

Respecto a su anchura existen 2 posibilidades:

1. Frente a predios privados el borde costero abarca el mar territorial hasta la
línea de la más alta marea (lo que incluye la superficie denominada “playa de mar” entre las líneas de la más alta y la más baja marea).

2. Frente a predios públicos el borde costero abarca el mar territorial hasta la
línea de más alta marea (lo que incluye la superficie denominada “playa de mar” entre las líneas de la más alta y la más baja marea) más las áreas de protección para menesteres de la pesca (Código Civil Art. 612 y 613) y 80 metros de playa (sobre la línea de más alta marea).

Colombia inició un proceso de Manejo Integrado de la Zona Costera, muy similar al nuestro, cuyas características se señalan a continuación:

En la zona costera tiene lugar un complejo conjunto de interacciones entre el medio oceánico, las fuentes de agua continentales, la atmósfera y la costa misma. Como en el caso anterior, esas interacciones tienen carácter natural y antrópico, pero su incidencia sobre el hombre es mucho mayor, dada la presencia permanente de asentamientos humanos en estas áreas. De un conocimiento profundo y exhaustivo de estas zonas y de las dinámicas que tienen lugar en ellas, en buena medida depende la posibilidad de lograr allí un desarrollo sostenible.

Objetivo General
Generar conocimiento para la caracterización de los ecosistemas presentes en las zonas costeras de los dos litorales Colombianos, con el propósito de contribuir al desarrollo de procesos de manejo integral y ordenamiento territorial dentro de criterios de sostenibilidad, y para la determinación de la jurisdicción institucional de DIMAR.

Objetivos Específicos
· Identificación de las zonas de bajamar, la cobertura vegetal, infraestructura, geomorfología, hidrografía, topografía y climatología de la zona costera del departamento del Valle del Cauca.
· Realización de un censo de la población y viviendas asentadas sobre las zonas de bajamar.
· Plantear un modelo integral para la elaboración de un diagnóstico ambiental que contemple la identificación de áreas sensibles, zonas de alto riesgo y zonas de conflicto, como base para la formulación de políticas de manejo.
· Producción de información básica (geológica, mareas, vientos, oleaje, dinámicas de urbanización, etc.) que sirva de apoyo para el diseño e implementación de los planes de desarrollo, manejo ambiental, ordenamiento territorial, atención y prevención de desastres.
En el desarrollo de estos objetivos se debe buscar la aplicación y aprovechamiento de las más pertinentes y modernas técnicas como son: sensores remotos, interpretación de imágenes de satélite, modelación matemática y Sistemas de Información Geográfica (SIG), con el propósito de garantizar que los resultados de las investigaciones que se adelantan puedan tener una posible aplicación prolongada en el tiempo. El cumplimiento de estos objetivos le permitirá a los centros brindar apoyo técnico y científico a las Capitanías de Puerto, ubicadas en las costas del Caribe y Pacífico Colombiano

Líneas de Investigación
· Censos de franja litoral en el Caribe y Pacífico Colombiano
· Geomorfología y sedimentología de litorales
· Estudios de circulación de corrientes y sedimentos
· Estudios de vientos y mareas

Dentro de estas líneas se encuentran tres que constituyen prioridad para DIMAR: caracterización de la zona costera con la aplicación de trabajos de campo y sensores remotos; definición de áreas de vulnerabilidad y riesgo, y elaboración de cartas temáticas para la vocación geográfica de las áreas costeras.
Prioridades y Metas Actuales.

En cuanto la caracterización de la zona costera las metas que se plantean son:
· La caracterización de las franjas de litoral en el Pacífico (Valle y Chocó), y en el Caribe (Magdalena, Guajira, Córdoba, Urabá). Esto completaría los trabajos realizados por los centros en las restantes zonas de las costas colombianas.

En áreas de vulnerabilidad y riesgo los temas de mayor interés son:
Definición de las zonas de erosión, sedimentación y vulnerabilidad, con énfasis en áreas con potencial de uso económico.

Diagnóstico y zonificación de riesgos potenciales, con énfasis en áreas de asentamientos humanos y uso económico actual o potencial.
El desarrollo de estos trabajos deberá concluir, antes de cinco años, con los primeros mapas de zonas de vulnerabilidad y riesgo de las costas colombianas.

Nicaragua mantiene un proceso de delimitación y zonificación de la zona costera; es así como para facilitar el desarrollo y la implementación del manejo integral de las Zonas Costeras, en 1996 se procedió a delimitar la zona costera y a establecer zonas de manejo que permitieran en el futuro el arreglo estructurado de la información, el conocimiento de los recursos naturales disponibles y su uso, el grado de deterioro ambiental, sus potencialidades y sobre todo convertirlas en unidades de gestión ambiental y económica.

Por tanto la delimitación y la zonificación de la zona costera de Nicaragua fue resultado de un proceso participativo en donde estuvieron involucrados todos los actores que tienen que ver con el uso y manejo de los recursos costeros.

La zona costera de Nicaragua comprende el área de transición entre la tierra y el mar, con un límite variable de acuerdo a la influencia de la marea y los humedales costeros y el límite marino definido por las 12 millas náuticas a partir de la costa.

3.- ANTECEDENTES EN LA LEGISLACION VENEZOLANA

A continuación situaremos los antecedentes de nuestra legislación:

3.1.- Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se declara expresamente como bienes del dominio público, es decir, bienes propiedad de la Nación, los siguientes:

Título II: Del Espacio Geográfico y la División Política, Capítulo I: Del Territorio y demás Espacios Geográficos, Artículo 12: “Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. “Las costas marinas son bienes del dominio público”.

Título VI: Del Sistema Socio Económico, Capítulo I: Del Régimen Socio Económico y la Función del Estado en la Economía, Artículo 304: “Todas las aguas son bienes de dominio público de la Nación, insustituibles para la vida y el desarrollo. La ley establecerá las disposiciones necesarias a fin de garantizar su protección, aprovechamiento y recuperación, respetando las fases del ciclo hidrológico y los criterios de ordenación del territorio”.

Así mismo en el texto constitucional venezolano se establecen derechos tanto para la población como obligaciones para el Estado de preservar y vigilar las costas, así como mantener el equilibrio ecológico y preservar el ambiente en general.

Título III: Capítulo IX, de los Derechos Ambientales, Artículo 127: “…Es una obligación fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley”.

Título III: Capítulo IX, De los Derechos Ambientales: Artículo 129: “…En los contratos que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que afecten los recursos naturales, se considerará incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si este resultare alterado, en los términos que fije la ley.

Y se prevé en el artículo 115 el derecho a la propiedad:

Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.

3.2.- Ley de Conservación y Saneamiento de Playas (derogada)

La Ley de Conservación y Saneamiento de Playas, ya fijaba un límite a los bienes del dominio público, así establecía en su artículo 2, lo siguiente:

Artículo 2. Las playas son bienes del dominio público constituido por cuerpos de agua, arena y otros materiales sueltos depositados por la acción del mar, el viento marino u otras causas naturales o artificiales, en las riberas de las costas continental e insular.

A los efectos de esta ley se consideran áreas adyacentes a las playas:
Una zona protectora al espacio territorial próximo a la costa y paralela al mar conformada por una franja de ochenta (80) metros de ancho medidos en proyección horizontal a partir de la línea de marea más alta tanto en el territorio continental como insular venezolano.
Las demás franjas, servidumbres o afectaciones que determine la legislación nacional.
Las áreas marino-costeras capaces de incidir sobre las playas.
Parágrafo Único: Se consideran áreas marino-costeras capaces de incidir sobre las playas aquellas que determine el Ejecutivo Nacional en el Reglamento de la presente ley.

3.3.- Código Civil Venezolano

El artículo 538 del Código Civil señala que los bienes pertenecen a la Nación, a los Estados, a las Municipalidades, a los establecimientos públicos y demás personas jurídicas y a los particulares.
Y el artículo 539 establece que los bienes de la Nación, de los Estados y de las Municipalidades son del dominio público o del dominio privado.

Forman parte del dominio público marítimo, los bienes pertenecientes al Estado que sean necesarios para la navegación y la pesca marítima. Tales son: las playas marítimas, los puertos situados a orillas del mar, con sus muelles y demás obras necesarias: los faros, boyas y demás guías de la navegación.

Las playas marítimas están formadas por la franja de terreno comprendida entre el nivel de la más alta y el de la más baja marea, en las épocas de mayor flujo y reflujo. El digesto definía así a la playa marítima: “Litus est quosque maximum flutus a mari pervenit”, que traducido literalmente significa “playa es el espacio hasta donde llega la más alta marea”. (Libro L. Título XVI, 96)[5].

3.4.- Ley de Tierras Baldías y Ejidos (vigente desde 1936)

La Ley de Tierras Baldías y Ejidos, en su Capítulo II, De los Terrenos Baldíos que no Pueden Enajenarse, específicamente en el artículo 13, numerales 2 y 4 señala lo siguiente:

Son inalienables los terrenos baldíos que a continuación se expresan:

Omissis

2º Los terrenos que estén a inmediaciones de las salinas, hasta dos y medio kilómetros; a las orillas del mar, hasta quinientos metros; a las riberas de los lagos que tengan comunicación con el mar y de los ríos navegables, hasta doscientos metros.
3º Los que se encuentren en las cabeceras de los ríos, riachuelos, manantiales, y demás fuentes…omissis…hasta la distancia de doscientos metros de dichas aguas (remite al artículo 17 de la Ley Forestal de Suelos y Aguas).
4º los baldíos existentes en las islas marítimas y fluviales de la República.

El Capítulo III “De la Aplicación de los Terrenos Baldíos”, en su artículo 17 ejusdem, prevé que:

Los terrenos baldíos que se contrae el ordinal 4º del artículo 13, exceptuadas las zonas de quinientos metros a orillas del mar, la de dos y medio kilómetros a orillas de las salinas y la de doscientos metros a orilla de los lagos y de los ríos navegables, las cuales han de quedar siempre libres, podrán ser arrendadas por el Ejecutivo Federal previa la observancia de las disposiciones pertinentes de la presente ley.

Así mismo, el Capítulo IV Del Arrendamiento y venta de Tierras Baldías, artículo 27, prevé:
Todo el que propone comprar o arrendar tierras baldías, acepta desde luego y se entiende sometido, por el solo hecho de formalizar sus ofertas, a las condiciones siguientes:


1º Que compra o arrienda a todo riesgo, de modo que en ningún tiempo podrá reclamar saneamiento por la evicción que sufriere, ni exigir la devolución del precio que pagare.
2º Que reconoce a favor de los ocupantes del terreno todos los beneficios que concede esta ley.

3.5.- Ley Forestal de Suelos y Aguas (1965)


Por otra parte, la Ley Forestal de Suelos y Aguas, en su Capítulo II, titulado Zonas Protectoras expresa en su artículo 17 lo siguiente:

Se declaran zonas protectoras:
Omissis…
3º Zona mínima de cincuenta metros de ancho a ambas márgenes de los ríos navegables y una de veinticinco para los cursos no navegables permanentes o intermitentes.
4º Zonas en contorno a lagos y lagunas naturales dentro de los límites que indique el reglamento de esta ley.

El artículo 19 parágrafo único de la misma ley, señala:
La declaratoria de zonas protectoras tiene el carácter de limitación legal a la propiedad predial y está destinada a la conservación de bosques suelos y aguas.

El artículo 20 ejusdem:
Las limitaciones a la propiedad privada derivadas de la declaratoria de zona protectora, no ocasionará obligación alguna para la Nación de indemnizar a los propietarios de las zonas afectadas por dicha declaratoria, salvo lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley de Reforma Agraria.

3.6.- Ley de Reforma Agraria (derogada)


Y el artículo 69 de la Ley de Reforma Agraria, contenido en el Título II De las Dotaciones, Capítulo I, Disposiciones Generales, la cual se encontraba vigente para el momento de la redacción del proyecto de ley de Zonas Costeras, dispone:


La sola circunstancia de existir un problema de conservación de recursos naturales renovables en regiones que hayan sido o sean declaradas protectoras o de reserva a juicio del Ministerio de Agricultura y Cría, hará obligatorio con carácter urgente, el traslado de la población ocupante de dichas regiones. En este caso, el Instituto Agrario Nacional queda obligado a reubicar esa población en lugares aptos, de preferencia en la misma región, asentándola en un Centro Agrario, con las indemnizaciones consiguientes.

3.7.- Ley de Navegación (derogada)


La Ley de Navegación de 1944, reformada en 1998, contemplaba en su artículo 4, lo siguiente:
Las aguas territoriales o interiores o su ribera, así como los terrenos situados a la orilla del mar, lagos, ríos y demás porciones navegables, en una extensión hasta de cincuenta metros, medidos desde la línea de la más baja marea, hacia adentro, están sometidas a la jurisdicción del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (ahora Ministerio de Infraestructura) en todo lo referente a esta ley.

3.8.- Ley General de Marina y Actividades Conexas


La recientemente promulgada Ley General de Marina y Actividades Conexas en sus artículos 5 y 6 contempla:

Artículo 5.- La Autoridad Acuática es competente para autorizar las construcciones, modificaciones y operaciones permitidas por la ley de cualquier índole que en ella se realicen, ubicadas en aguas territoriales e interiores y en terrenos situados a la orilla del mar, lagos, ríos, sus riberas y demás porciones navegables, en una extensión hasta de ochenta metros (80 mts.) medida hacia la costa o ribera, desde la línea de la más alta marea o desde la línea de más alta crecida en el caso de los ríos navegables, la modificación de estas construcciones y las operaciones que en ella se realicen.

Artículo 6.- La Autoridad Acuática es competente para autorizar la construcción y la modificación de muelles, malecones, marinas deportivas, turísticas y recreacionales, embarcaderos, varaderos, diques, astilleros, cualquier otra infraestructura industrial y de servicios, así como las instalaciones para almacenar combustible, sustancias contaminantes o de otra índole, cuyas tuberías lleguen a la línea de la costa o comiencen en ella.

4.- OTRAS CONSIDERACIONES.


La geógrafa Nélida C. Hernández en su trabajo “Enfoque Metodológico para Clasificar Ambientes Marinos Costeros” señala que cuando se refieren a costas en el contexto de manejo integral de las mismas se refieren a la zona de transición entre los ambientes continentales o terrestres y marinos, cuya delimitación tierra adentro y mar adentro debe hacerse basada en criterios tanto socio económicos como físicos y bióticos. Por ello se busca con el artículo 9 de la Ley de Zonas Costeras la vigilancia de la misma teniendo en cuenta los usos y la población a los fines de su protección.

En mayo del año 2.002, escribía al Presidente del INEA lo siguiente:


1.- En general se puede señalar que para el establecimiento y redacción de la Ley de Zonas Costeras, se trabajó sobre la base de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Ley de Navegación, Ley General de Marina y Actividades Conexas, el Decreto 623 que declara zona protectora los 80 metros, normas sobre la regulación y el control del aprovechamiento de los recursos hídricos y de las Cuencas Hidrográficas, Ley Forestal de Suelos y Aguas, Ley de Ejidos y Tierras Baldías. Igualmente se tomó como referencias los Trabajos de F.P. Shepard sobre la Clasificación de Costas y Líneas de Costa, el de la geógrafa Nelida C. Hernández con su trabajo Enfoque Metodológico para Clasificar Ambientes Marinos Costeros, el PNUMA (1996) Directrices para Planificación y un Manejo en el Gran Caribe, Agenda 21, punto 17, Protección de los Océanos y de los Mares de todo Tipo, incluidos los Mares Cerrados y Semicerrados y de las Zonas Costeras.


2.- El concepto de Dominio Público no es un concepto nuevo, siempre ha existido, inclusive se han previsto en las normas citadas, todo ello enmarcado en la Constitución de la República.


3.- La Ley de Tierras Baldías y Ejidos vigente desde 1936 señala en su artículo 13, la inalienabilidad de los terrenos baldíos, incluyendo a las costas marinas y riberas de lagos y ríos en una franja de 500 metros de las aguas, por lo que la Ley de Zonas Costeras, inclusive reduce el dominio público solamente hasta los 80 metros.


4.- Como consecuencia de lo señalado en el punto anterior, valdría la pena preguntarse, cuantas de las actuales propiedades o bienhechurías situadas en la franja de 80 metros de la costa, fueron registradas antes de 1936.


Es de suponerse que los registros posteriores a la puesta en vigencia de la referida ley evidentemente situadas en tierras baldías y ejidos, fueron írritos o al margen de la referida norma.


5.- De la lectura del los artículos 29 y 30 de la Ley de Zonas Costeras se desprende, que el uso y aprovechamiento privado no colide con la declaratoria de dominio público, toda vez que se reconoce que en la franja costera podrán desarrollarse infraestructuras y servicios comerciales, desarrollos urbanos etc, lo que de por sí confirma tal uso y aprovechamiento privado, sujeto a la tramitación de una concesión u autorización.


6.- Con el artículo 9 de la ley señalada se busca la debida supervisión de las actividades desarrolladas en la zona costera, respetando la propiedad privada, pero sujeta a normas que garanticen la protección ambiental, en particular control de vertidos y el desarrollo coordinado, todo ello en el marco del plan rector de gestión de la zona costera.


Recomendaciones:


1.- Que el Ejecutivo Nacional busque y establezca la formula legal y práctica, a ser aplicada, a tenor de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley de Zonas Costeras, con el propósito de que los actuales propietarios legítimos de las concesiones o autorizaciones otorgadas en la franja de 80 metros se ajusten a las condiciones que se establecerán en el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras.

2.- Que el Ejecutivo Nacional establezca Planes Divulgativos del verdadero espíritu de la ley y sus antecedentes, con el fin de minimizar el efecto negativo que causa los ataques y comentarios adversos en relación a esta ley.

3.- La campaña publicitaria deberá destacar el espíritu conservacionista de la citada ley y que en ningún caso pretende el estado confiscar o atentar contra la propiedad privada de los venezolanos.

4.- REFORMA A LA LEY DE ZONAS COSTERAS

A partir del mes de abril de 2.002, se inicia un proceso para la Ley de la Reforma Parcial al Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras presentado por el partido político Primero Justicia, es así como en el seno de la Comisión Permanente de Desarrollo Económico se plantea el siguiente proyecto:


Objeto: Este Decreto Ley tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán la administración, uso y manejo de las Zonas Costeras, a objeto de su conservación y aprovechamiento sustentable, como parte integrante del espacio geográfico venezolano.


Observaciones: Enviado a la Comisión como aporte al expediente 191 .


Discusiones:


EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY DE REFORMA PARCIAL AL DECRETO CON FUERZA DE LEY DE ZONAS COSTERAS


En fecha 7 de Diciembre el Ejecutivo Nacional publicó con base a las atribuciones conferidas por la Ley Habilitante el Decreto-Ley Número 1.468 de Zonas Costeras. Este texto Legal ha sido una de los que mayores criticas ha tenido de parte de diversos sectores de la sociedad por considerar que produce una inconstitucional confiscación de la propiedad privada en las zonas costeras, históricamente ocupadas, del territorio nacional y en las cuales existen derechos de propiedad en cabeza de ciudadanos y empresas de diversa índole.


El espíritu del Decreto-Ley es, entre otras cosas, producir una regulación protectora de la zona costera con el objetivo de preservar los equilibrios ambientales o ecológicos de tan importante espacio geográfico del territorio nacional. Sin embargo, el artículo 9 del Decreto-Ley incurre en el exceso de declarar del dominio público la franja no menor de ochenta metros (80 m) desde el punto de más alta marea en las costas marinas y de forma análoga en la costa de ríos y lagos, con consecuencias de carácter absolutamente confiscatorio al derecho de propiedad y limitantes al desarrollo de la actividad turística y recreacional, estrechamente vinculada al potencial que dicha zona costera tiene para el país.


Con esta reforma parcial del precitado Decreto-Ley se propone sencillamente armonizar el interés público de preservación del medio ambiente en la zona costera con los derechos de propiedad existentes en buena parte de dicho sector del territorio nacional. A tal efecto, se sustituye en el artículo 9 la afectación al dominio público por la declaratoria de "Espacio de Interés Ambiental" de la franja terrestre adyacente a la costa, señalando que dicha franja en ningún caso se extenderá más allá de ochenta metros (80 m) de la misma, medidos desde la línea de más alta marea. En el caso de los ríos y lagos se establece la facultad de delimitar una zona de interés ambiental con dicha máxima extensión.


El Espacio de Interés Ambiental, y la propiedad privada dentro del mismo, estará sujeto a un régimen regulatorio, de ordenación y gestión donde concurrirán de acuerdo a la ley las autoridades nacionales, estadales y municipales a efecto de garantizar que el desarrollo, aprovechamiento y uso del mismo por parte de sus propietarios o del Estado, cuando se trate de tierras del dominio privado o público, respectivamente, garantizando la preservación del medio ambiente y los equilibrios ecológicos.


Con este proyecto de reforma parcial las zonas costeras quedarán habilitadas para un desarrollo sustentable que permitirá el respeto al derecho de propiedad privada en dicho espacio del territorio nacional y habilitará la posibilidad de explotar en plena armonía con su riqueza ambiental y ecológica la actividad turística y recreacional de nuestra costa, seguramente una de las grandes ventajas comparativas de Venezuela para dicha actividad.


PROYECTO DE REFORMA PARCIAL AL DECRETO NUMERO 1.468 CON FUERZA DE LEY DE ZONAS COSTERAS


LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Dicta:


La siguiente,


LEY DE REFORMA PARCIAL AL DECRETO NUMERO 1.468 CON FUERZA DE LEY DE ZONAS COSTERAS


Artículo 1. - Se reforma el Artículo 9 así:

Artículo 9.- Es del dominio público de la República todo el espacio acuático adyacente a las zonas costeras y las playas. Sin perjuicio de los derechos de propiedad o derechos adquiridos antes de la entrada en vigencia de esta Ley por particulares, la franja terrestre adyacente a la costa se considerará afectada como espacio de interés ambiental, según lo determine el reglamento de esta ley en cada sector de la zona costera. En ningún caso, dicha franja se extenderá más allá de ochenta metros (80 m) de la costa, medidos desde la línea de más alta marea. En los lagos y ríos los reglamentos de esta ley podrán establecer una franja o espacio de interés ambiental, igualmente nunca superior a los ochenta metros (80 m).

Artículo 2. Se reforma el Artículo 10 así:

Artículo 10.- Las autoridades podrán establecer regulaciones protectoras y de uso o aprovechamiento en la Zona Costera y los Espacios de Interés Ambiental de las misma, sin perjuicio de los demás atributos del derecho de propiedad privada, por razones sanitarias, de conservación, de seguridad y por prevención ante fenómenos naturales, así como cualesquiera otras necesarias para preservar el equilibrio ecológico y ambiental de la zona costera, la preservación de sus recursos y el aprovechamiento y desarrollo sustentable de las actividades sociales y económicas de la zona.

Artículo 3.- Se reforma el Artículo19 así:

Artículo 19.- En el Espacio de Interés Ambiental de la zona costera, definida en el artículo 9, los reglamentos, ordenanzas y planes de ordenación y gestión integrada de las zonas costeras podrán restringir o regular las siguientes actividades:

1. La construcción de instalaciones e infraestructuras que disminuyan el valor paisajístico de la zona.

2. El aparcamiento y circulación de automóviles, camiones, motocicletas y demás vehículos de motor, salvo en las áreas de estacionamiento o circulación establecidas a tal fin, y las excepciones eventuales por razones de mantenimiento, ejecución de obras, prestación de servicios turísticos, comunitarios, de seguridad, atención de emergencias u otras que señale la Ley.

3. La generación de ruidos emitidos por fuentes fijas o móviles capaces de generar molestias a las personas en las playas o balnearios, salvo aquellos generados con motivo de situaciones de emergencia, seguridad y defensa nacional.

4. La extracción de arena y otros minerales, así como las labores de dragado yalteración de los fondos acuáticos.

5. Otras que se prevean en la ley y en el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras.

Artículo 4.- Se reforma el Artículo 20 así:

Artículo 20.- En las zonas costeras queda prohibido:

1. La disposición final o temporal de escombros, residuos y desechos de cualquier naturaleza.

2. La colocación de vallas publicitarias.

3. La extracción de arena y otros minerales en las playas y dunas de las costas marinas.

4. Las demás actividades que prevea la ley.

Artículo 4.- Se reforma el Artículo 29 así:

Artículo 29.- La construcción de obras, instalación de infraestructuras y realización de actividades comerciales o de otra índole en las zonas costeras, sea en espacios de propiedad privada o por concesión administrativa en espacios públicos, estarán sujetas a las autorizaciones y regulaciones que según está ley correspondan a las autoridades nacionales, estadales o municipales, según sea el caso.

Dado en el Palacio Federal Legislativo, el día_ del mes_ del año _.

Se analizaron propuestas de otras instituciones las cuales se señalan a continuación:

PROPUESTA DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA

Propone reformar los siguientes artículos, quedando redactados de la siguiente manera:

Artículo 9: Son de interés público, todo el espacio acuático adyacente a las zonas costeras y la franja terrestre comprendida desde la línea de mas alta marea hasta (sigue el artículo).

Aparte Único: Se protegerá en todo momento la propiedad y los derechos posesorios legalmente adquiridos en las zonas costeras ubicadas en la franja terrestre que deberán siempre ir orientados hacia el principio ambiental de la conservación del ambiente acuático y la protección de la fauna y flora marítima.

Artículo 10: Las autoridades competentes podrán restringir el acceso a las zonas costeras por las siguientes razones:

1. Por razones sanitarias.
2. Por la conservación de la flora marina
3. En caso que se ponga en peligro la seguridad y defensa de la nación.
4. Por la seguridad de la ciudadanía ante el peligro inminente de fenómenos naturales.

Eliminar de los artículos 10,19 y 20 la palabra dominio público., quedando redactados.

Artículo 19: En la franja terrestre de las zonas costeras quedan…….

Artículo 20: En las zonas costeras queda prohibido:…….

PROPUESTA DE LA ALCALDIA DEL ESTADO ANZOATEGUI

Exponen que esta Ley es de absoluta nulidad, debido a que fue violado el principio de la competencia establecido en el Articulo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Artículo 9: Cuando el primer párrafo dispone que "la franja terrestre" formará parte del dominio público de la República, al aludir el sustantivo "franja terrestre" no está haciendo ningún contenido material. Todos los supuestos materiales que configuran la Zona Costera son susceptibles de ser subsumidos por al segundo párrafo.

En la lectura de este articulo no se aprecia que "la franja terrestre", implique necesidad de contraponer a la franja frente a situaciones materiales especificas, puesto que el proyectista, al fijar la porción marina del dominio público, incomprensiblemente es inconsecuente con la metodología empleada por él mismo para definir a la "Zona Costera" y no hace mención a la "Franja Acuática", sino por el contrario, hace abstracción del propio concepto de "Zona Costera" y procede a declarar que formará parte del dominio público "todo el espacio acuático adyacente a las Zonas Costeras y la franja terrestre medida en el caso de las costas marinas".

La Materialización de la Franja Terrestre de Dominio Público de la República y los derechos legalmente adquiridos por los Particulares.

La subnorma "sin perjuicio de los derechos legalmente adquiridos por los particulares", es simplemente que la Ley considera que existen derechos de particulares que no han sido legalmente adquiridos, y a los cuales, en consecuencia, no se les concedería tal reconocimiento.
Sugieren que no existiría tal ambivalencia si la redacción del párrafo hubiera rezado "salvo por los derechos adquiridos por los particulares".

PROPUESTA DE LA CAMARA DE ARMADORES DE VENEZUELA

Dan a conocer su descontento en cuanto tienen sospechas de que esta Ley fue elaborada clandestinamente, y que las decisiones fueron inconsultas.
Por medio del Dr. Allan Brewer Carias quien expone que la Ley de Zonas Costeras es inconstitucional, y por lo tanto, nula de nulidad absoluta.

PROPUESTA DE LA FEDERACIÓN DE CAMARAS Y ASOCIACIONES DE COMERCIO Y PRODUCCIÓN DE VENEZUELA
(FEDECAMARAS)


Régimen General de las Zonas Costeras:
De una manera general, se puede decir que tratándose áreas geográficas de ancho variable, los limites de las zonas costeras se deben establecer en el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras, tomando en consideración los criterios político-administrativos nacionales, estadales y municipales; las características físico-naturales y las variables ambientales, socioeconómicas y culturales.

Sin embargo, la Ley ha determinado una anchura mínima de las zonas costeras configurada por la franja terrestre y el espacio acuático adyacente en las costas del mar, en la siguiente forma:

Artículo 4.

A) En cuanto a la franja terrestre, se distinguen dos supuestos según se trate, por una parte, de las zonas costeras en el ámbito continental y en el estado Nueva Esparta, siendo de 500 metros y por la otra, de las zonas costeras en el ámbito insular.

En el primer supuesto, la norma está mal redactada, conteniendo su texto un error evidente: los 500 m no pueden contarse desde la mas alta marea “hacia la costa” y lo que debiera decir es “hacia tierra”.

En el segundo supuesto, referido a la franja terrestre de las zonas costeras en el ámbito insular (excluido el Estado Nueva Esparta), el articulo en cuestión establece que “En las dependencias federales e islas fluviales y lacustres, se considera como franja terrestre toda la superficie emergida de las mismas, entendiéndose que conforme a esta norma, la totalidad de la superficie de las dependencias federales e islas fluviales y lacustres son consideradas como Zona Costera; y como bien es sabido se define como “dependencias federales las islas marítimas no integradas en el territorio de un Estado”, según lo establecido en la Constitución, enumerándolas todas, (estén o no integradas al territorio de un Estado) en el artículo 11, como formando el “espacio insular” de la República.

Artículo 8. En donde se señala que la Ley declara como “...de utilidad pública e interés social la conservación y aprovechamiento sustentable de las zonas costeras”, se conduce al establecimiento de las limitaciones y restricciones e, incluso abre la vía de la expropiación.

Artículo 9. Parece que la Ley remite a otra Ley para poder determinar la franja terrestre sobre la cual se ejerce el dominio público dentro de las zonas costeras de los lagos y los ríos, pero determinando, que en ningún caso puede ser menor de 80 m.

La afectación al uso público es lo que permite su calificación como bienes del dominio público y en esta nueva Ley se ha pretendido delimitar el dominio público de las zonas costeras, no solo acudiendo a los elementos naturales que identifican los bienes del dominio público por su naturaleza, sino a elementos artificiales completamente arbitrarios, como la medición lineal de un número de metros.

La franja terrestre que se declara en la Ley, como de dominio público, no responde a ningún criterio natural, por lo que además de comprender elementos naturales del dominio público, convierte directamente como tal dominio público a inmuebles de propiedad pública de los Estados y Municipios y a bienes de los Estados (salinas) existentes en esa franja desde tiempo inmemorial, extinguiendo dicha propiedad pública.

Artículo 10. La Ley no determina con claridad cuales son las autoridades competentes, es decir, si es sólo el Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales (Art.33) o son todos los organismos públicos del Poder Nacional, Estadal o Municipal, los cuales son responsables de la aplicación y consecución de los objetivos de la ley en el ámbito de sus respectivas competencias (Art.22). Estimamos que si la Ley declara esas zonas como de dominio público de la República, la potestad restrictiva debería corresponder sólo a los órganos nacionales competentes.


Otra de las propuestas de la Gobernación del Estado Zulia es la de ampliar los artículos 27 y 29, quedando:

Artículo 27: El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales asesorará y apoyará con soluciones concretas a los organismos públicos y privados en el cumplimiento e implementación de las disposiciones establecidas en esta Ley y demás disposiciones ambientales que rigen en la República. A los efectos de este Decreto el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales deberá:

1. Promover mecanismos institucionales para el desarrollo de la gestión integrada de las zonas costeras.
2. Promover permanentemente programas de investigación y monitoreo de las zonas costeras.
3. Mantener una base de datos actualizada con la información disponible sobre las zonas costeras.
4. Coordinar conjuntamente con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social y, las autoridades estadales y municipales, los programas de saneamiento ambiental de las playas, se establecerá un mecanismo expedito de revisión anual o cuando las circunstancias así lo exijan, que defina aquellas playas aptas para el uso público que incluya la participación pública previstas en la Ley.
5. Elaborar conjuntamente con los demás órganos competentes del Estado, el proyecto del Plan de Ordenación y Gestión Integrada por las Zonas Costeras, y una vez oída la opinión de los medios de consulta y participación pública previstos en la Ley, lo elevará al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela para la aprobación en Consejo de Ministros.
6. Elaborar conjuntamente con los demás órganos competentes del Estado, un informe anual, con los resultados nacionales y regionales de la gestión desarrollada en materia de manejo de las zonas costeras, que incluya las recomendaciones para solventar los problemas mas relevantes que se haya detectado.
7. Cualquier otra que le atribuya la Ley.

Artículo 29: La Instalación de Infraestructura y la realización de actividades comerciales o de otra índole en las zonas costeras, estarán sujetas a la tramitación de una concesión u autorización, según sea el caso por parte del Ministerio de Infraestructura a través del Instituto de los Espacios Acuáticos.

La posición del INEA sobre estas propuestas, fueron las siguientes:

Sobre el artículo 29 y su propuesta de que sea el Ministerio de Ambiente y los Recursos Naturales el organismo llamado a dar la concesión o autorización para la instalación de infraestructura y realización de actividades comerciales o de otra índole en las zonas costeras, se debe observar que:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le da competencia al Ejecutivo Nacional en el artículo 156 numeral 16 sobre el régimen de las tierras baldías, la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas del país, en el numeral 23 sobre las políticas nacionales y la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenación del territorio, en su numeral 25 sobre las políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal y en el numeral 26 sobre el régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional de los puertos aeropuertos y su infraestructura.

Bajo estos principios se dictó el Decreto N° 1.475 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central asignando a cada uno de ellos la competencia específica en desarrollo de la Constitución.

Así mismo el artículo 164 numeral 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le da la competencia exclusiva a los Estados sobre el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos no reservados al Poder Nacional, alas salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción de conformidad con la ley.

Por otra parte, el artículo 178 ejusdem, en el numeral 1, le otorga competencia a los Municipios sobre ordenación territorial y urbanística, patrimonio histórico, vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.

De lo señalado se puede concluir que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le da competencias específicas a los organismos del nivel central, estadal y municipal, por consiguiente mal podría atribuírsele competencias a un organismo distinto de los contemplados en la Carta Magna, no pudiéndose soslayar que la Ley de Zonas Costeras es una ley base que deberá ser desarrollada por los Estados, de conformidad con lo previsto en el artículo 165 ejusdem.

En ese mismo orden de ideas la Ley General de Puertos contempla en su artículo 9 la competencia del Poder Público en materia portuaria, la cual comprende el régimen de los puertos y su infraestructura, las construcciones de tipo portuario; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para la construcción y mantenimiento de la infraestructura portuaria; los estudios y proyectos de desarrollo, construcción, modernización y mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo portuario.

De igual forma en el artículo 23 de la citada ley, se le atribuye a la Autoridad Acuática ser el ente rector y coordinador con los demás organismos públicos y privados sobre los puertos y construcciones de tipo portuario.

Por todo lo antes explanado se debe concluir forzosamente que la competencia para dar concesiones u autorizaciones en la franja costera no es de la competencia exclusiva del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, ya que por ejemplo, en materia portuaria ésta le es atribuida a la Autoridad Acuática, la cual es ejercida por el Ministerio de Infraestructura a través del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.

Respecto a la propuesta de modificar el artículo 27 a los fines de ampliarlo, incluyendo la frase: “soluciones concretas”, ésta no debiera ser incorporada, toda vez que es mandatoria para con los demás organismos, bien sean públicos nacionales, estadales o municipales, en atención a que ningún Ministerio puede tener capacidad para conocer sobre una materia o asunto que no le sea atribuida por la ley.

Igualmente hay que agregar que cuando el Estado aporta soluciones, éstas no son de orden abstracto, sino que por el contrario las mismas conllevan en sí misma, estudios y análisis que van en consonancia con los numerales del citado artículo 27 de la Ley de Zonas Costeras, lo que permitirá a los demás organismos ser autónomos en sus actuaciones.

Conclusiones:

Dicha Ley fue redactada en el seno de lo que era la Dirección General de Transporte Acuático adscrito al Ministerio de Infraestructura, siendo consultada no solo a nivel local, sino regional, con la participación de Universidad de Oriente, Ministerio del Ambiente, Ministerio Público, Producción y Comercio a través de su Dirección de Turismo y el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas, la Fuerza Armada Nacional, Dirección de Hidrografía y Navegación, Guardia Nacional, Dirección de Guardería Ambiental y Vigilancia Costera, Ministerio de Interior y Justicia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Universidad Central de Venezuela, PDVSA, Fundación La Salle y la Comisión Legislativa del Estado Nueva Esparta.

1. El resultado de estos trabajos se presentó en la Universidad de Oriente, en el núcleo de Sucre, en la Universidad Simón Rodríguez del Estado Falcón bajo los auspicios de FUNDACITES, en el Instituto para la Conservación del Lago de Maracaibo (ICLAM), en la Cámara de Comercio del Estado Carabobo.

2. La Constitución Nacional de 1999 señala en forma clara y precisa que las costas marinas son bienes de dominio público. El concepto de Dominio Público no es un concepto nuevo, siempre ha existido, inclusive se han previsto en las normas citadas, todo ello enmarcado en la Constitución de la República.

3. La Ley de Zonas Costeras desarrolla el precepto constitucional anteriormente descrito.

4. Las costas son zonas de transición entre los ambientes continentales o terrestres y genéticos, estableciendo los límites para una gestión integrada de planificación, que permita el desarrollo y aprovechamiento sustentable de la misma.

5. En general se puede señalar que para el establecimiento y redacción de la Ley de Zonas Costeras, se trabajó sobre la base de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Ley de Navegación, Ley General de Marina y Actividades Conexas, el Decreto 623 que declara zona protectora los 80 metros, normas sobre la regulación y el control del aprovechamiento de los recursos hídricos y de las Cuencas Hidrográficas, Ley Forestal de Suelos y Aguas, Ley de Ejidos y Tierras Baldías. Igualmente se tomó como referencias los Trabajos de F.P. Shepard sobre la Clasificación de Costas y Líneas de Costa, el de la geógrafa Nelida C. Hernández con su trabajo Enfoque Metodológico para Clasificar Ambientes Marinos Costeros, el PNUMA (1996) Directrices para Planificación y un Manejo en el Gran Caribe, Agenda 21, punto 17, Protección de los Océanos y de los Mares de todo Tipo, incluidos los Mares Cerrados y Semicerrados y de las Zonas Costeras.


6. La Ley de Tierras Baldías y Ejidos vigente desde 1936 señala en su artículo 13, la inalienabilidad de los terrenos baldíos, incluyendo a las costas marinas y riberas de lagos y ríos en una franja de 500 metros de las aguas, por lo que la Ley de Zonas Costeras, inclusive reduce el dominio público solamente hasta los 80 metros.

7. De la lectura del los artículos 29 y 30 de la Ley de Zonas Costeras se desprende, que el uso y aprovechamiento privado no colide con la declaratoria de dominio público, toda vez que se reconoce que en la franja costera podrán desarrollarse infraestructuras y servicios comerciales, desarrollos urbanos etc, lo que de por sí confirma tal uso y aprovechamiento privado, sujeto a la tramitación de una concesión u autorización.

8. Con el artículo 9 de la ley señalada se busca la debida supervisión de las actividades desarrolladas en la zona costera, respetando la propiedad privada, pero sujeta a normas que garanticen la protección ambiental, en particular control de vertidos y el desarrollo coordinado, todo ello en el marco del plan rector de gestión de la zona costera.

9. Finalmente por tratarse la Ley de Zonas Costeras de una ley base, que tiene competencias concurrentes con otros organismos, de conformidad con el artículo 165 de la Constitución, deben los Estados elaborar sus leyes de desarrollo lo que permitirá la perfectibilidad de la ley, logrando sus objetivos para el desarrollo sustentable de las zonas costeras.


5.- DECISIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

El 18 de diciembre de 2001, los abogados RODRIGO PÉREZ BRAVO, MARÍA GABRIELA ANGELISANTI DIZONNO y ALFREDO HERNÁNDEZ ROSAS, interpusieron ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, un recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad, contra el artículo 9 del Decreto N° 1.468 con fuerza de Ley de Zonas Costeras, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 37.319 del 7 de noviembre de 2001. Por auto del 19 de diciembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de la Sala, admitió el recurso ejercido.
Los demandantes argumentaron que:

“....con la declaratoria de que la franja terrestre comprendida desde la línea de más alta marea hasta una distancia no menor de ochenta (80) metros, tanto en las costas marinas, como en los lagos y los ríos, es del dominio público de la República, nos encontraríamos con que se decretó la confiscación de bienes pertenecientes a personas naturales y empresas situados sobre esa franja de terreno, lo cual evidentemente implica una violación a normas de rango constitucional y derechos fundamentales, consagrados en los artículos 115 y 116 de la Constitución...”.

Continúa el demandante con lo siguiente:

“....el setenta por ciento (70%) de la población nacional se encuentra en las zonas costeras, significa entonces que el artículo 9 de dicha Ley al declarar del dominio público de la República una franja de terreno de ochenta (80) metros que puede eventualmente, a tenor de lo establecido en el artículo 4 de la misma, extenderse a quinientos (500) metros, por decir lo menos, y de un solo plumazo, confiscó las propiedades del setenta por cierto (70%) de la población venezolana asentada en esas zonas costeras, lo cual convierte al artículo 9 de dicho instrumento en nulo, pues en este caso no se dejó vestigio, por cuanto no existe sentencia firme, de ofrecer un pago oportuno y justo”.

Este razonamiento implica el absurdo de que, absolutamente todo el 70 % de los venezolanos, viven dentro de los 80 metros del dominio público de la zona costera.

Sostiene el demandante lo siguiente:

“(s)i bien es cierto que el artículo 12 de la Constitución vigente en concordancia con el 304 de la misma establecen que las costas marinas son bienes del dominio público, podemos señalar que de una revisión a la Exposición de Motivos de la Constitución no se señalan exactamente una definición de lo que debe entenderse por costas marinas, pero pensamos que la misma debe estar limitada hasta la franja de tierra comprendida entre la línea de la más alta y la más baja marea, que ha sido por decir lo menos, la definición tradicional y ancestral de lo que son las costas marinas...”.

Con respecto al párrafo, siempre he sostenido que este es el meollo del problema; definir la extensión de la costa donde el Estado Venezolano ejercería el mandato del artículo 12 de la Constitución, sobre el dominio público en las costas venezolanas.

Precisamente esto fue lo que determinó el legislador, a mi juicio con una visión muy futurista; creo sin temor a equivocarme, que las generaciones del futuro verán que gracias a esta Ley se logró proteger de la depredación ecológica y de la ocupación indiscriminada, a las zonas costeras y que el Estado venezolano implementó un Manejo Integrado de la Zona Costera, que permite el desarrollo sustentable y sostenido de la misma.

Mediante escrito presentado el 24 de abril de 2002, la Defensoría del Pueblo alegó lo siguiente:

“1.- Que los alegatos de los recurrentes perdieron vigencia, ante la corrección de la redacción del artículo 9 del Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras, cuya reimpresión fue publicada en la Gaceta Nº 37.349 del 19 de diciembre de 2001, en la cual se puede observar que “se dejó a salvo los derechos legalmente adquiridos por los particulares...”.

2.- Que “...en principio sería del dominio público todo el espacio acuático adyacente a las zonas costeras y la franja terrestre comprendida desde la línea de más alta marea hasta una distancia no menor de ochenta metros (80m), pero se dejan a salvo los derechos legalmente adquiridos por parte de particulares, entre los cuales se encuentra en primer lugar, los derechos de propiedad sobre los inmuebles aledaños a las zonas costeras”.

En su ponencia el Magistrado Ponente, Jesús Eduardo Cabrera Romero, en las consideraciones para decidir, dice lo siguiente:

“.........Al respecto, la Sala observa que aun cuando la disposición recurrida haya sido objeto de corrección por algún error en su texto, no puede estimarse -como se ha decidido en otros casos- que “...deben ser excluidas de la posibilidad de ejercer contra ellas la acción de inconstitucionalidad, por cuanto las mismas no son leyes vigentes de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º del Código Civil antes citado” (v. sentencia del 30 de octubre de 2001, recaída en el acción de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley que Crea el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira); toda vez que -conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Publicaciones Oficiales que regula lo concerniente a la enmienda de errores en la publicación de las leyes- “...la Ley se tendrá por promulgada desde su primera publicación, pero no podrá darse efecto retroactivo a la corrección”, de modo pues que la salvedad hecha en el citado artículo 9 corregido tiene efectos ex nunc, a partir de su publicación, y por tanto no surte efectos ex tunc es decir, hacia el pasado, conservando así su validez, los actos dictados en ejecución de dicha disposición.

Es por ello, que la Sala estima que -en el presente caso- no se ha eliminado en los recurrentes, la necesidad de que se declare -de ser procedente- el cese de los efectos del artículo 9 que estiman viciado de inconstitucionalidad........”.

.......”Teniendo en cuenta el contenido de los artículos 115 y 116 constitucionales, la Sala estima que -efectivamente- la calificación legal del espacio acuático adyacente a las zonas costeras y la franja terrestre indicada en la norma, como bienes del dominio público debió estar acompañada de la salvedad respeto a los derechos de propiedad de los particulares sobre bienes inmuebles aledaños a dichas zonas costeras o coexistentes en las mismas, ello en atención al régimen jurídico de dichos bienes que difiere del que rige a los del dominio privado, especialmente lo relativo a la inalienabilidad que caracteriza a los bienes del dominio público de acuerdo a lo establecido en el Código Civil (artículo 543) y por ende al eventual derecho del propietario a ser indemnizado.

Se observa que, en la norma vigente, esto es, en el artículo 9 del Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras, cuya reimpresión fue publicada en la Gaceta Nº 37.349 del 19 de diciembre de 2001, se garantiza el derecho constitucional a la propiedad, en la forma dispuesta en el texto constitucional[6]...”

.......Por ello, la Sala considera que la norma original impugnada al no contener la salvedad expresa que si se menciona en el artículo 9 de la Ley vigente, está viciada de inconstitucionalidad por desconocimiento arbitrario del derecho constitucional a la propiedad y de sus atributos que asiste a los particulares, afectados con la calificación de los bienes hecha por vía legal y, en consecuencia, resultan nulos de nulidad
absoluta los actos que en ejecución de la misma hayan sido dictados afectando la esfera jurídica de quienes detentaba algún derecho real sobre la zona afectada con la declaración efectuada. Así se decide..........

La decisión del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, fue la siguiente:

1. Se declara NULO el artículo 9 del Decreto N° 1.468 con fuerza de Ley de Zonas Costeras, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 37.319 del 7 de noviembre de 2001 y, en consecuencia, NULOS los actos que en ejecución de la misma hayan sido dictados afectando la esfera jurídica de quienes detentaba algún derecho real sobre la zona afectada con la declaración efectuada.

2. Se desestima el alegato de nulidad respecto al primer párrafo del artículo 9 del vigente Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras, publicada en la Gaceta Nº 37.349 del 19 de diciembre de 2001, y por los motivos expresados en este fallo, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre el segundo párrafo de dicha norma.

Es por eso que difiero totalmente de lo redactado por el Dr. Gustavo Omaña, porque estimo que pudiera confundir a la colectividad, al poderse entender que el artículo 9 de la Ley en comento, está anulado. Expresa Omaña lo siguiente:

“..........Luego de los razonamientos anteriores, la Sala anuló parcialmente el artículo 9 de la Ley de Zonas Costeras al considerar que la norma original impugnada al no contener la salvedad expresa que si se menciona en el artículo 9 de la Ley vigente, está viciada de inconstitucionalidad por desconocimiento arbitrario del derecho constitucional a la propiedad y de sus atributos que asiste a los particulares, afectados con la calificación de los bienes hecha por vía legal y, en consecuencia, resultan nulos de nulidad absoluta los actos que en ejecución de la misma hayan sido dictados afectando la esfera jurídica de quienes detentaba algún derecho real sobre la zona afectada con la declaración efectuada pero se abstuvo de hacer cualquier otro
pronunciamiento sobre la constitucionalidad o no del segundo párrafo de la vigente norma, toda vez que los alegatos esgrimidos en el recurso interpuesto se circunscribieron únicamente a lo dispuesto en el párrafo primero.

Mi modesta opinión es que la Ley publicada en la Gaceta Nº 37.349 del 19 de diciembre de 2001, donde se agrega la frase:

“...sin perjuicio de los derechos legalmente adquiridos por los particulares....”,

mantiene plena vigencia, ya que la decisión del tribunal fue la de “DECLARAR LA NULIDAD DEL ARTÍCULO 9 DEL DECRETO N° 1.468 CON FUERZA DE LEY DE ZONAS COSTERAS, PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL NRO. 37.319 DEL 7 DE NOVIEMBRE DE 2001”.

Por el razonamiento anterior, sólo serán considerados NULOS, los actos que en ejecución del articulado anulado, es decir, los actos ejecutados bajo la Ley de Zonas Costeras, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.319 del 7 de noviembre de 2001.

De esta forma, espero haber aclarado las circunstancias en que fue elaborado el proyecto de esta polémica Ley, esperando que sea analizado su contenido, sin pasiones o posiciones políticas, la cual en ningún momento fue considerado como parámetro para los que tuvimos el honor de ser correlatores de la misma. Es justicia agradecer a la Doctora Odalid Yilales su dedicación y esmero en coordinar todos los aspectos que permitieron la redacción de esta importante Ley.

[1] Véase trabajo de Cova Árria “Breve reseña de la reforma de la legislación marítima venezolana”, publicado por la AVDM III Congreso de Derecho Marítimo. Caracas, 4 marzo 2.004.


[2] Articulo 9 LZC.


[3] Véase MELlCH ORSINI, José "La propiedad y la utilización privada de las playas", Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios, N° 2B, Caracas, 19B6 y en especial la sentencia al/l citada de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 13 de agosto de 1964, Gaceta Forense, N° 45, 2'. Etapa. pp. 231-23B.


[4] DS (M) N 475/94, “Política Nacional de Uso del Borde Costero”.


[5] Eloy Lares Martínez. Manual de Derecho Administrativo. 8va. Edición. 1990.


[6] Subrayado propio.