1.- PROBLEMÁTICA EN EL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD ACUÁTICA
1.1.- ¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN ACUÁTICA?
Se define como la responsabilidad de la Nación para gerenciar los recursos humanos, materiales e infraestructura, requeridos para el ejercicio de la Autoridad, en los Espacios Acuáticos del Estado.
Otra definición aceptada es la “Representación del Poder del Estado con el fin de regular las actividades relacionadas con el transporte marítimo, fluvial y lacustre”.
La Administración Acuática es el ente ejecutor de los actos de la administración en materia de navegación marítima, fluvial y lacustre y su infraestructura portuaria.
1.2.- ¿QUE ES LA AUTORIDAD ACUÁTICA?
La competencia en materia de Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre y el régimen portuario, corresponde al Poder Público Nacional, según la Constitución Nacional (Gaceta Oficial extraordinaria nº 5.453, mar 24, 2.000), en su título IV, capítulo II art. 156º ord. 26º).
1.3.- ¿QUIÉN ES LA AUTORIDAD ACUÁTICA?
La Ley Orgánica de Administración Central (Gaceta Oficial 36.807, oct 05, 1.999), cuerpo normativo ordenador del Poder Público Nacional, en su artículo 48, otorga al Ministerio de Infraestructura la regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación, coordinación, fomento y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en Coordinación con los Estados y Municipios cuando así corresponda, en materia de transporte acuático, puertos, muelles y demás obras conexas.
La Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares en su artículo 75, establece que:
“Le Corresponde al Ejecutivo Nacional, a través de sus órganos, el ejercicio de las competencias que sobre los espacios acuáticos e insulares tienen atribuidos de conformidad con la ley. En tal sentido, las labores de coordinación que fueren necesarias serán efectuadas por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares”.
1.4.- ¿DÓNDE SE EJERCE LA AUTORIDAD ACUÁTICA?
En los espacios insulares, lacustres y fluviales, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales, zona contigua, zona económica exclusiva, zonas costeras, ríos lagos y demás porciones navegables y toda la infraestructura existente en ellas; (Constitución Nacional artículos 11º y 12º), Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, artículos 1º, 2º, 5º, 6º, y los títulos del III al X y en la Ley General de Marinas y Actividades Conexas, artículos 5º y 6º.
1.5.- ¿QUIÉN LA EJERCE?
La Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.596 del 20 de diciembre de 2.002, en su título XIII ”DE LA AUTORIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS E INSULARES”, capítulo I “DE LA AUTORIDAD ACUÁTICA”, Artículo 75, establece que:
Corresponde al Ejecutivo Nacional, a través de sus órganos, el ejercicio de las competencias que sobre los espacios acuáticos e insulares tienen atribuidos de conformidad con la ley. En tal sentido, las labores de coordinación que fueren necesarias serán efectuadas por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares.
El título XIV de la misma Ley, artículo 82º, establece que:
El Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares ejecutará las políticas acuáticas del Estado en materia de navegación acuática y régimen portuario, para lo cual deberá planificar, supervisar y vigilar todas las actividades relacionadas con las operaciones que se realicen en los buques de cualquier nacionalidad en los espacios acuáticos e insulares y la de los puertos nacionales, así como, de todas las actividades económicas, de la industria naval, de los servicios y actividades conexas, de los puertos e infraestructura portuaria, de la formación, capacitación, actualización y certificación de los recursos humanos del sector acuático, y de apoyo a la investigación hidrográfica, meteorológica, oceanográfica, científica y tecnológica.
La Ley General de Marina y Actividades Conexas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.570 del 14 de noviembre de 2.002, establece en su Artículo 5º, que:
“El Ministerio de Infraestructura a través del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, es el órgano competente para autorizar las construcciones de cualquier índole permitidas por la ley, ubicadas en aguas territoriales e interiores y en terrenos situados a la orilla del mar, lagos, ríos, sus riberas y demás porciones navegables, en una extensión hasta de ochenta metros (80 mts.) medida hacia la costa o ribera, desde la línea de la más alta marea o desde la línea de más alta crecida en el caso de los ríos navegables, la modificación de estas construcciones y las operaciones que en ellas se realicen”.
El artículo 6º establece que:
“La Autoridad Acuática es el órgano competente para autorizar la construcción y la modificación de muelles, malecones, marinas deportivas, turísticas y recreacionales, embarcaderos, varaderos, diques, astilleros, cualquier otra infraestructura industrial y de servicios, así como las instalaciones para almacenar combustibles, sustancias contaminantes o de otra índole, cuyas tuberías lleguen a la línea de la costa o comiencen en ella”.
El artículo 10º establece que:
“A los fines del ejercicio del órgano que ejerce la Autoridad Acuática, las aguas jurisdiccionales de la República y las costas se consideran divididas en Capitanías de Puerto, y estas a su vez, en delegaciones, cuya circunscripción determinará dicha autoridad y se regirán de acuerdo a lo previsto en la ley”.
El artículo 11º establece que:
“Corresponde al Ejecutivo Nacional, mediante el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, todo lo relativo a la organización, control, supervisión y administración de los servicios de Bomberos Marinos y de Policía Marítima, los cuales comprenden las funciones de prevención, protección, combate, mitigación, extinción y la investigación de siniestros y las funciones de policía, vigilancia y control, para asegurar la preservación de la vida y la de los bienes, la prevención de la contaminación, la seguridad de playas y áreas bajo la competencia de cada circunscripción acuática”.
El artículo 12º establece que:
“La Capitanía de Puerto estará a cargo de un funcionario denominado Capitán de Puerto, que será de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos. Para ser Capitán de Puerto se requiere ser venezolano, tener el grado de Capitán de Navío o el título de Capitán de Altura”.
El Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras, establece en su artículo 24 que:
“El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales asesorará y apoyará a los organismos públicos nacionales, estadales y municipales en el cumplimiento e implementación de las disposiciones establecidas en este Decreto Ley...”
La Ley General de Puertos, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.589 de fecha 11 de diciembre del 2.002, en su título II, capítulo II, “FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DE LA AUTORIDAD ACUÁTICA”, establece en su Artículo 22º que:
“Competencia de la Autoridad Acuática. La Autoridad Acuática ejercerá las funciones y atribuciones que le asigne esta Ley sobre los puertos y construcciones de tipo portuario, con el propósito de dimensionar y dar coherencia al Sistema Portuario Nacional, entendido como la prestación de un servicio público eficiente, y como medio de generación de riqueza, con la finalidad de integrarlo armónicamente al desarrollo económico y social del país y como elemento esencial para la seguridad estratégica y económica de la Nación”.
En el artículo 23º se establece que:
“La Autoridad Acuática, en ejercicio de las funciones establecidas en esta Ley sobre los puertos y construcciones de tipo portuario, será el ente rector y coordinador con los demás organismos públicos y privados con inherencia en la materia, con el objeto de asegurar el cumplimiento de las atribuciones y obligaciones establecidas en esta Ley y demás leyes aplicables”.
La Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (Gaceta Oficial Extraordinaria nº 1.899, agosto 28, 1.976), en su título III, artículo 15º y 16º, declara de utilidad pública, una zona adyacente a la línea de la orilla del mar, lagos y ríos navegables, denominada ZONA DE SEGURIDAD FRONTERIZA, cuya jurisdicción la ejerce el Ministerio de la Defensa (Min-Defensa). Así mismo establece la posibilidad de implementación de un control naval del tráfico marítimo, en caso de una emergencia nacional.
1.5.1.- SALVAGUARDA NAVAL
Todas las acciones preventivas, de alistamiento, correctivas y de control, relacionadas con el ejercicio de la autoridad, llevadas a cabo con el propósito de garantizar el imperio de las leyes de la República y los acuerdos internacionales por ella suscritos, recibe el nombre de Salvaguarda Naval, funciones estas atribuidas al Min-Defensa, de acuerdo a la Constitución Nacional artículo 132º, Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFAN), artículos 10º ord c,d. y j. y al artículo 130º de la Ley de Navegación.
La Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales establece como funciones específicas de la Armada, entre otros temas: La vigilancia y protección de las comunicaciones marítimas, fluviales y lacustres, incluyendo los canales de tránsito estratégico, las infraestructuras portuarias militares, los litorales y riveras del País, en coordinación con los demás organismos públicos y competentes (art. 10 ord. C), otra función es la de impedir la piratería y la contravención de las Leyes y disposiciones sobre la navegación y violación de tratados internacionales (art. 10 ord. d), contempla así mismo el garantizar la seguridad marítima y la vida humana en los espacios marítimos lacustres y fluviales de la República ( art. 10 ord. j).
La DGSTA decretó la providencia administrativa nº 17 del 09 de julio de 1.990, donde se faculta a los puestos navales dependientes del Comando Ribereño de la Armada, para el ejercicio de la Autoridad Marítima, en el ámbito fluvial, por delegación de las Capitanías de Puerto de Amazonas y Apure, así como también la Providencia Administrativa Nº 01 de la DGTA del 28 de junio de 2.000, la cual faculta al Comando de Guardacostas de la Armada, para ejercer la Autoridad Marítima, en el ámbito marítimo insular, específicamente la vigilancia y control de la navegación en la franja costera insular de hasta 50 Mts. por delegación de las Capitanías de Puerto Las Piedras - Los Monjes, Puerto Cabello, - Las Aves de Sotavento, La Guaira – Los Roques, Guanta – Puerto La Cruz – La Tortuga y La Blanquilla y Pampatar – Isla de Aves y Los Testigos.
La Ley Orgánica del Ambiente establece dentro de la política del desarrollo integral de la Nación, los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, en beneficio de la calidad de vida, considerando a estos elementos como de utilidad pública. Comprende en su Artículo 3, Ordinal 2, el aprovechamiento racional de las aguas y demás recursos naturales marinos, en el Ordinal 3, la creación, protección, conservación y mejoramiento de cuencas hidrográficas y reservas nacionales hidráulicas, en el resto de los ordinales se plantea la prohibición de actividades degradantes del ambiente, la promoción de estudios e investigaciones y el estudio de la política internacional para la defensa del ambiente, especialmente de la región geográfica donde está ubicada Venezuela.
Esa misma Ley estipula la creación del Consejo Nacional del Ambiente en el cuál está incluido el Ministerio de la Defensa, para efectos de la planificación ambiental y la administración. En el Artículo 16 y 17 se refiere a la guardería ambiental.
El Decreto 623 del MARNR de fecha 07 Dic. 89, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria No 4.158 del 25 ene 90, en su artículo 1º, reza que:
“Se declara Zona Protectora al espacio territorial, próximo a la costa y paralela al mar conformando en un ancho de ochenta (80) metros, medidos en proyección horizontal a partir de la línea de la marea mas alta, tanto en el territorio continental como en el territorio insular Venezolano.”
La ley Forestal de Suelos y de Aguas, establece en su artículo 17 una franja de 50 Mts en los lagos y ríos navegables de la República.
1.6.- ¿POR QUE SE EJERCE LA AUTORIDAD MARÍTIMA?
En su acepción legal, toda aquella actividad del Estado dirigida a limitar, controlar y vigilar la actividad de los particulares en función de mantener y preservar el orden público, recibe el nombre técnico de P O L I C I A.
Cuando la actividad de policía se ejecuta en los espacios acuáticos, recibe distintas denominaciones, tales como: Policía del Mar, Policía Marítima y/o Guardacostas.
1.7.- ¿PARA QUE SE EJERCE LA AUTORIDAD ACUÁTICA?
Un enfoque válido para responder este punto, es el de dividir en dos el Ejercicio de la Autoridad acuática; uno es desde el punto de vista interno (aspecto interno), el garantizar el cumplimiento de la Constitución Nacional, las Leyes y Reglamentos de La República, el otro punto de vista (aspecto externo), es el de garantizar el cumplimiento de los tratados internacionales celebrados y aprobados por la Nación.
2.- OTRAS LEYES QUE REGULAN EL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD ACUÁTICA.
2.1.- LEY GENERAL DE MARINA Y ACTIVIDADES CONEXAS
Venezuela participa de la filosofía de la Organización Marítima Internacional (OMI). "Mares más seguros", y bajo este principio y en consonancia con el acuerdo de Viña del Mar, se persigue lograr el control de los buques mediante la figura del Estado Rector del Puerto, creándose la Comisión Nacional para la Facilitación del Sistema Buque-Puerto (artículo16º), a los fines de evitar el ingreso de buques por debajo de los estándares establecidos internacionalmente, que luego son abandonadas por los armadores causando entre otros daños al medio ambiente, debiendo la Administración hacerse cargo de los gastos que la genera. Con las inspecciones (artículo 136º y artículos del 227º al 231º) se pretende que los buques cumplan con los requisitos de seguridad para la navegación, obligándose el Ejecutivo Nacional a capacitar y controlar a los inspectores en el ejercicio de sus funciones.
Se amplió el concepto de Marina Mercante a Marina Nacional (artículo 2º) que integra a los buques de la Fuerza Armada, la Marina Mercante y el Transporte por agua de bienes y personas, la Marina Deportiva, de Pesca, de Turismo, Recreativo y de Investigación.
Igualmente, en el Decreto con Fuerza de Ley (artículo 17º), se definió buque de una forma clara y amplia, como toda construcción flotante capaz de navegar por agua, dejando atrás las diferencias entre buque, nave y artefactos de navegación. De manera inexplicable y absurda la versión de la Gaceta Oficial 37.570 del 14 de noviembre de 2.002, establece lo siguiente: “Se entiende por buque toda construcción flotante apta para navegar por agua, cualquiera sea su clasificación y dimensión que cuente con seguridad, flotabilidad y estabilidad. Toda construcción flotante carente de medio de propulsión, se considera accesorio de navegación. Esta anormalidad será detallada en el capítulo XIII de esta publicación.
Se establecen las actividades conexas a la marina nacional (artículo 3º), tales como la industria naval de construcción, mantenimiento, reparación, modificación y desguace de buques, las portuarias y de marinas, así como su infraestructura, el pilotaje, remolcadores y lanchaje, el diseño, dragado y mantenimiento de canales, ayudas a la navegación, hidrografía, oceanografía, cartografía náutica y meteorología, las labores de búsqueda, rescate y salvamento; y las de prevención y combate de contaminación ambiental en los espacios acuáticos, las navieras, de certificación, de agenciamiento naviero, de operación y agenciamiento de carga, de transporte multimodal y de corretaje marítimo, los servicios de inspecciones, consultoría y asesorías navales y la educación náutica en los diferentes niveles del sistema educativo. Todas estas actividades son desarrolladas en la Ley, en forma clara y precisa, lo que permitirá su control por parte del Estado y la garantía de un servicio eficiente a los usuarios.
Se desarrolla el régimen administrativo de la navegación (artículos del 10º al 67º), estableciendo las funciones y atribuciones de los sujetos que en ella actúan; la administración acuática, los buques, su arqueo y certificación, la recepción y despacho de buques, su utilización, del personal, actos, orden y disciplina a bordo, del uso del Pabellón Nacional, las libertades de acceso a las cargas y del transporte de pasajeros.
El mar es fuente de riqueza, ya través de sus vías naturales se trasportan bienes y personas, pero no es menos cierto que estas actividades producen un sin número de situaciones que conllevan a pérdidas de vidas humanas, daños al ambiente y al ecosistema. De manera tal que se establecen regulaciones, sobre todo lo referente a la arribada forzosa y los accidentes de la navegación (artículos del 67º al 91º); y el salvamento de bienes y personas, previéndose que la autoridad acuática consolide el sistema de seguridad y socorro permanente estableciendo normas y procedimientos para controlar estas actividades contemplándose la capacitación del personal involucrado.
En esta Ley, se acogieron los principios universalmente aceptados en los que se refiere a prevención de la contaminación ( artículos del 93º al 95º); estando en la obligación el Ejecutivo Nacional, a través del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, de establecer las políticas y planes nacionales de contingencia y propiciar un sistema nacional de prevención, para la preparación y lucha contra derrames de hidrocarburos u otras sustancias contaminantes con el apoyo de instituciones públicas y privadas bajo el principio de cooperación con otros Estados, en apego a los convenios, acuerdos internacionales y las leyes nacionales que rigen la materia, el mismo incluye a las refinerías de petróleo, las factorías químicas y petroquímicas, las instalaciones de almacenamiento y distribución de productos químicos o petroquímicos, las instalaciones para el abastecimiento de combustibles líquidos que posean terminales de carga o descarga de hidrocarburos en zonas portuarias y los astilleros e instalaciones de reparación naval, los cuales deberán disponer, en las cercanías de los terminales o muelles, de medios, sistemas y procedimientos para el tratamiento y eliminación de residuos petrolíferos, químicos, de agua de sentinas, limpieza de aceites, grasas y de otros productos contaminantes, así como, de los medios necesarios para prevenir y combatir los derrames. La disponibilidad de dichos medios será exigida por la Autoridad Acuática para autorizar el funcionamiento de las instalaciones.
Vista las experiencias de accidentes de navegación y ante la cantidad de restos de naufragios presentes en nuestras aguas, vías o canales de navegación, se procede a delimitar las obligaciones del armador en lo que se refiere al marcaje, patrullaje de la zona y remoción de buques, así como el reembolso de los gastos incurridos por el Estado o terceros (artículo 92º).
Uno de los grandes logros y satisfacciones en el ámbito naviero, es el Registro Naval Venezolano (artículos del 96º al 145º) , por cuanto el régimen de determinación de la propiedad sobre el buque es uno de los aspectos más importantes del Derecho Marítimo, en Venezuela se detentaba un sistema de doble determinación de la propiedad de los buques, es decir, un registro que acreditaba la propiedad en el Registro Subalterno del lugar de matrícula del buque y otro en el Registro de la Marina Mercante en las Capitanías de Puerto para la obtención de la matrícula. Con este Decreto Ley se centraliza en una sola Institución todos los actos que tienen que ver con la constitución, transmisión, modificación y extinción de derechos reales sobre el buque.
Se establece la figura de la concesión para los servicios de pilotaje, remolcador y lanchaje, los cuales como servicio público, siempre serán prestados bajo la supervisión, vigilancia y control del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (artículo 145º). La versión de la Gaceta Oficial 37.570 del 14 de noviembre de 2.002, efectúa unos cambios los cuales serán detallados más adelante.
En lo que respecta a los títulos, licencias y permisos de la Marina Mercante, de pesca y deportiva, se contemplaron los requisitos y normas de conformidad con los Convenios Internacionales, buscando como resultado el beneficio de la seguridad de la vida humana en el mar y de la navegación que permitirá que la gente de mar venezolana, compitan internacionalmente en igualdad de condiciones. La versión de la Gaceta Oficial 37.570 del 14 de noviembre de 2.002, efectúa unos cambios no muy deseables, los cuales serán detallados más adelante.
Se adecuó el sistema de las responsabilidades y de las penas, rigiéndose bajo modalidades que permiten la ponderación de éstas atendiendo a su gravedad.
2.2.- LEY GENERAL DE PUERTOS
El Título I contiene las disposiciones generales, entre las cuales, se declara el interés público que reviste la actividad portuaria (artículo 8º), razón por la cual el Estado tendrá a su cargo todo lo relativo a la elaboración de las políticas portuarias nacionales, y a la supervisión y control de todos los puertos y construcciones de tipo portuario marítimos, fluviales y lacustres existentes o que se construyan en el territorio de la República.
Se formula, igualmente, un enunciado de las actividades que comprende la competencia del Poder Público en materia portuaria (artículo 9º), tales como el régimen de los puertos y su infraestructura; la regulación, formulación y seguimiento de políticas en materia de puertos y construcciones de tipo portuario; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para la construcción y mantenimiento de la infraestructura portuaria; los estudios y proyectos de desarrollo, construcción, modernización y el mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo portuario, conservación, administración y aprovechamiento de los puertos, señalándose que la coordinación entre los distintos niveles del Poder Público en el ejercicio de estas competencias se efectuará de conformidad con los términos establecidos en la Ley.
Por otra parte, se introducen los conceptos de puerto, estructura de tipo portuario, zona y espacio portuario (artículo 10º), conceptos éstos que junto a la clasificación de los puertos (artículos del 11º al 14º), vienen a llenar un vacío en la legislación portuaria patria, y los cuales permiten una clara aplicación del articulado propuesto.
El Título II introduce la noción del Sistema Portuario Nacional, entendiendo por tal el conjunto de puertos y construcciones de tipo portuario públicos y privados, marítimos, lacustres y fluviales, que permiten la movilización y el intercambio de personas y/o mercancías entre los distintos modos de transporte, estableciéndose como principio rector que el sistema portuario nacional debe propiciar la actividad eficiente de todos los puertos en el territorio de la República, para su conexión con los sistemas generales de transporte y el mejor aprovechamiento del espacio portuario nacional, de forma que se garantice la continuidad en la ejecución de las obras portuarias y que la actividad portuaria se oriente en función de los objetivos nacionales.
Se establece un mecanismo de coordinación (artículo17º) conforme al cual el Poder Público Nacional y el Poder Público Estadal armonizarán entre sí el ejercicio de sus competencias en la materia portuaria, de manera tal qua la Autoridad Acuática y las administraciones portuarias estadales cooperen, en la planificación de la utilización del espacio portuario nacional y en la realización e implantación de los estudios y proyectos necesarios para la integración de un sistema nacional de transporte de carga.
Se consagra el estímulo a la inversión privada (artículo 18º), la cual se considera prioritaria en la actividad portuaria, correspondiéndole a la Autoridad Acuática incentivar la elaboración de programas para la captación de capitales privados en términos de libertad de mercado.
La Autoridad Acuática actuará, además, como ente coordinador del Sistema Portuario Nacional, correspondiéndole la elaboración de las políticas y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo Portuario, en concordancia con los lineamientos de los planes de la nación, tomando en consideración los planes estadales elaborados por las administraciones portuarias según las condiciones generales de cada puerto, las perspectivas para su desarrollo, las determinantes del entorno económico y social y su desempeño financiero.
Se señala que el Poder Nacional ejercerá su competencia sobre los puertos y demás construcciones de tipo portuario, por conducto de la Autoridad Acuática(artículos del 22º al 24º), con el propósito de dimensionar y dar coherencia al Sistema Portuario Nacional (artículo 15º), entendido como la prestación de un servicio público eficiente y como medio de generación de riqueza, con la finalidad de integrarlo armónicamente al desarrollo económico y social del país y como elemento esencial para la seguridad estratégica y económica de la nación.
Se establecen las concesiones, habilitaciones y autorizaciones (artículos del 28º al 41º) como figuras contractuales conforme a las cuales el Poder Nacional delegará la competencia nacional en materia de construcción, conservación, administración y aprovechamiento de puertos y demás construcciones de tipo portuario.
Se define por vez primera en nuestra legislación lo qué debe entenderse por "Puertos de Uso Comercial"(artículo 42º), es decir, aquellos puertos públicos de uso público e interés general, cuya conservación, administración y aprovechamiento corresponde a los estados, de conformidad con el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Es importante mencionar que esta definición recoge el espíritu del artículo 11, numeral 5, de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, el cual sirviera de fundamento para la redacción del artículo 164 ya referido.
No obstante, se profundiza aún más la descentralización portuaria al establecer mecanismo, inexistentes hasta ahora en la legislación portuaria patria, que permiten al Ejecutivo Nacional transferir a los estados la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos públicos de uso privado, adscritos a entes de carácter nacional, así como otros puertos privados de uso privado, cuya propiedad haya revertido a aquel en los términos de la concesión respectiva.
Se establece que los estados podrán ejecutar las tareas propias que el mantenimiento de la infraestructura existente ameriten (articulo 43º); no obstante, la construcción por los estados de nuevos puertos de uso público, así como las ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos existentes, requerirá la habilitación correspondiente emitida por la Autoridad Acuática, según las condiciones previstas en la Ley y su Reglamento.
Un aspecto de particular relevancia son los principios rectores de las leyes de desarrollo regional establecidos en la Ley (artículo 47º), y conforme a los cuales, las leyes que sancionen los respectivos Consejos Legislativos Estadales, deberán estar orientadas por los principios de la autonomía financiera y de gestión del ente administrador, la autarquía de los puertos y la privatización de los servicios portuarios.
En atención a los principios rectores que conforman el régimen nacional de puertos y los mecanismos de coordinación, la conformación plural del órgano directivo de cada administración portuaria estadal, estará a cargo de las legislaciones portuarias estadales, las cuales establecerán la conformación y funcionamiento del ente descentralizado, garantizando la representación de los principales actores involucrados en la actividad marítima portuaria local, lo que redundará en la optimización del servicio.
Se establecen, además, los aportes que las administraciones portuarias deberán hacer a los gobiernos regionales y a los municipios (artículos del 48º al 54º) dentro de los cuales se encuentran localizados tales puertos, así como al Fondo de los Espacios Acuáticos, señalándose que los ingresos que perciban los puertos públicos de uso público, deberán cubrir los gastos operativos de administración y mantenimiento; la depreciación de sus bienes e instalaciones y el costo de la inversión que requiera el puerto, según el Plan de Desarrollo de la Infraestructura Portuaria, para adecuarlo a los altos niveles de eficiencia y competitividad en su respectiva área de influencia.
Se hace referencia a los ingresos comerciales de los puertos, así como a las tasas portuarias (artículos del 55º al 61º), aludiendo claramente a la naturaleza de los derechos portuarios, su clasificación y legislación aplicable, lo que viene a introducir certeza jurídica en el régimen económico-financiero de los puertos de momento inexistente.
Complementan el Título II, las disposiciones relativas a la gestión ambiental, de los recursos humanos y la seguridad portuaria (artículos del 62º al 69º).
Así, se señala que corresponde a la Autoridad Acuática velar por el cumplimiento de la normativa ambiental vigente aplicable en el ámbito portuario, a los fines de lograr los objetivos de la política de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en los puertos nacionales, señalándose, además, que las administraciones portuarias actuarán como órganos de instrucción administrativa y coordinador, en todos los casos que se presenten en situaciones susceptibles de degradar el ambiente por y durante las operaciones portuarias, a los fines de la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en los puertos nacionales.
En relación a la gestión de los recursos humanos, se establece que corresponde a la Autoridad Acuática promover la formación y capacitación del personal portuario, con el propósito de que las administraciones portuarias y las empresas de servicios portuarios cuenten con el personal calificado para la prestación eficiente de sus servicios, previéndose además, la obligatoriedad de que las administraciones portuarias lleven un registro de empresas suministradoras de recursos humanos.
En materia de seguridad portuaria, la Ley recoge los principios contenidos en la Convención FAL (artículo 68º) sobre facilitación marítima preparada por la Organización Marítima Internacional (OMI), y en tal sentido se prevé que la Comisión Nacional para la facilitación del sistema Buque-Puerto y las comisiones locales en cada una de las jurisdicciones acuáticas fijarán como propósito general de la gestión de la seguridad portuaria, el que se garantice en la totalidad de los espacios portuarios nacionales, la disponibilidad permanente y eficiente de los puertos y construcciones de tipo portuario integrantes del Sistema Portuario Nacional, asegurando, además, que en estos se preste un servicio que permita el incremento constante de la actividad económica nacional y que coadyuve a la defensa del país.
El Título III trata sobre las Administraciones Portuarias y las Operaciones Portuarias en general (artículos del 73º al 80º), estableciendo importantes precisiones conceptuales referidas a la figura del administrador portuario, empresas de servicios portuarios, operador portuario y contenido de las operaciones portuarias, que contribuyen en mucho a uniformar términos que de momento difieren en las distintas legislaciones portuarias regionales y a evitar las muchas lagunas jurídicas en esta actividad.
El Título IV versa sobre el Régimen de Responsabilidad en materia portuaria (artículos del 81º al 107º), cuya introducción viene a llenar un vacío significativo en la legislación patria. El mismo tiene como fundamento el Convenio de las Naciones Unidas sobre Responsabilidad de los Operadores de Terminales de Transporte en el Comercio Internacional, el cual ha sido adecuado a la realidad del negocio portuario nacional.
El Título V trata sobre las sanciones aplicables a los puertos bajo la competencia directa del Poder Nacional y aquellos bajo la competencia estadal (artículos del 108º al 111º).
3.- CRONOLOGIA DEL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD MARITIMA EN VENEZUELA
3.1.- INTRODUCCIÓN
Desde los propios albores de la Independencia, la República, a través de la naciente Armada, ha efectuado acciones para el ejercicio de la Autoridad del Estado en sus espacios acuáticos.
Vale la pena recordar las patentes o letras de corso expedidas por el Almirante Luís Brión, instruyendo a las naves patentadas para que, además de hostilizar a las naves Españolas, vigilasen a los buques dedicados al contrabando y a la piratería.
El Almirante Francés Jurien de la Graviere menciona en su obra “Recuerdos”, que luego de la Batalla Naval del Lago de Maracaibo, el Gobierno de las Provincia de Venezuela comisionó a un número de aproximadamente 50 goletas para que cumplieran funciones de Salvaguarda Naval.
Para finales de la década de los veinte del siglo XIX, se designa al TN. Pedro Lúcas Urribarrí, comandante del pailebote “Rafaelito” para efectuar funciones de Guardacostas en el centro y zona oriental de la Provincia.
En la década de los setenta del siglo XIX, Guzmán Blanco ordena que un buque de la Armada recorriera el territorio insular Venezolano en funciones de Guardacostas.
Esta forma continua de la Armada en el ejercicio de la Autoridad Marítima se apuntala con la reforma del estamento legal venezolano, iniciados a partir de los años finales de la dictadura de Gómez y en adelante:
3.2.- LEY ORGÁNICA DEL EJÉRCITO Y LA ARMADA
Promulgada el 24 de Junio de 1.944 por el congreso de los Estados Unidos de Venezuela y publicada en la Gaceta Oficial Nº 84, extraordinaria del 4 de julio.
Se atribuyen a la Armada, además de las tareas asignadas en el artículo 8 (incisos 1, 2, 5, 6 y 7):
Artículo 9º
1º Mantener el orden público en costas y aguas territoriales de la República.
2º Proteger el tráfico a industrias marítimas legales, haciendo respetar sus intereses y pabellón.
3º Impedir la piratería, la contravención a las leyes y disposiciones sobre la navegación, comercio y pesca y a los tratados internacionales.
Artículo 674.
Los servicios Navales serán:
Capitanías de Puerto.
Arsenal Naval.
Ingeniería e Hidrografía.
Iluminación y Balizaje de costas.
Intendencia Naval.
Sanidad Naval.
Justicia Militar.
Capellanía.
El artículo 678, determinaba las funciones de las Capitanías de Puerto.
3.3.- LEY DE NAVEGACIÓN:
Promulgada según la Gaceta Oficial nº 21.479 del 9 de agosto de 1.944.
Artículo 5º
Cada Capitanía estará al mando de un funcionario denominado Capitán de Puerto, quien depende del Ministerio de Guerra y Marina
Capítulo XV Artículos 82 y 84
Faculta a los Comandantes de Buques de la Armada Nacional para pasar revista a todo buque mercante Nacional en alta mar y aguas jurisdiccionales.
Capítulo XI y XVII
Dictan la Responsabilidad de la Armada para tomar todas las medidas que garanticen la vida humana en la mar.
3.4.- DECRETO Nº 4 DEL 21 DE OCTUBRE DE 1.945
Publicado en la Gaceta Oficial nº 21.841 del 23 de octubre de 1.945.
Separa al Ministerio de Trabajo y Comunicaciones en dos ministerios.
3.5.- DECRETO Nº 21 DEL 29 DE OCTUBRE DE 1.945
Publicado en la Gaceta Oficial nº 21.847 del 30 de octubre de 1.945.
Artículo 14.
Asigna a la Dirección de Transporte del Ministerio de Comunicaciones, todo lo relativo a transporte Aéreo, Marítimo y fluvial que no este especialmente atribuido a otro despacho ejecutivo.
Se asume que todo lo relativo a la Autoridad Marítima continúa bajo la competencia del Ministerio de Guerra y Marina.
3.6.- DECRETO Nº 236 DEL 4 DE ABRIL DE 1.946
Publicado en la Gaceta Oficial nº 21.876 del 4 de abril de 1.946.
Artículo 5.
Deroga al artículo 14 del decreto 21 del 29 de octubre de 1.945, modificándolo luego de todas las atribuciones de la Dirección de Transporte del Ministerio, agregándole...” en fin, todo lo relativo al transporte Aéreo, Terrestre, Marítimo y fluvial que no este especialmente atribuido a otro despacho ejecutivo”.
3.7.- DECRETO Nº 40 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1.950
Publicado en la Gaceta Oficial nº 23.418 del 30 de diciembre de 1.950.
Se crea el estatuto orgánico de los Ministerios.
Artículo 21.
Se le asignan las funciones al Ministerio de la Defensa (hasta este decreto, Ministerio de Guerra y Marina), se excluyen de sus funciones lo relativo al ejercicio de la Autoridad Marítima.
Artículo 28
Se le asignan las funciones al Ministerio de Comunicaciones.
Ordinal 5º.
Asigna al Ministerio de Comunicaciones lo concerniente a la Aviación civil, y la Navegación Marítima y Fluvial.
A pesar de que este decreto precursor de la Ley Orgánica de Administración Central, determina la competencia del ministerio de Comunicaciones en cuanto a la Autoridad Marítima, aún continua vigente la Ley Orgánica del Ejército y la Armada.
3.8.- DECRETO Nº 214 DEL 29 DE JUNIO DE 1.951.
Publicado en la Gaceta Oficial nº 23.568 del 30 de junio de 1.951.
Mediante el cual se crea el Reglamento que determina la jurisdicción de las 12 Capitanías de Puerto asignadas en ente mismo decreto.
Artículo 13º
Establece la jurisdicción que las 12 Capitanías comprenderán.
Artículo 14º.
Encarga al Ministerio de Comunicaciones de la ejecución del decreto.
Por primera vez en la historia Patria, se transfiere oficialmente la administración de las Capitanías de Puerto y por ende, el ejercicio de la Autoridad Marítima del Ministerio de la Defensa al Ministerio de Comunicaciones.
Aún continua vigente la Ley Orgánica del Ejército y la Armada.
3.9- DECRETO Nº 439 DEL 21 DE NOVIEMBRE DE 1.958.
Publicado en la Gaceta Oficial nº 5.835 extraordinaria, del 5 de marzo de 1.959.
Reforma parcial de la Ley Orgánica del Ejército y la Armada, a partir de este decreto se denominará Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (LOFAN).
Artículo nº 673.
Mantiene a las Capitanías de Puerto como Servicios Navales.
Artículo 677.
Especifica que las Capitanías ejercerán la Autoridad y policía Marítima en general.
3.10.- LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL.
Publicada en la Gaceta Oficial nº 1.932 del 28 de diciembre de 1.976.
Determina el número y organización de los Ministerios y su respectiva competencia.
Artículo 2º.
Se nombra a los Ministerios de la Defensa y Transporte y comunicaciones ( hasta este decreto, Ministerio de Comunicaciones, MTC).
Artículo 27º
Determina la competencia de Ministerio de la defensa en lo relativo a la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en el sector defensa terrestre, aérea, naval y de cooperación y el mantenimiento de la Soberanía Nacional.
Ordinal 3º.
Tendrá a su cargo lo concerniente a la supervisión de la organización de los cuerpos de policía de la República.
Ordinal 9º.
Tendrá a su cargo lo concerniente a la supervisión y ejecución de trabajos hidrográficos, sondeos marítimos, lacustres y fluviales. La aprobación y supervisión de las construcciones adyacentes a las base aéreas, navales, y cualquier otra instalación militar.
Ordinal 16º.
Será responsable por la cooperación en el mantenimiento de la seguridad y orden público en el Territorio Nacional.
Artículo 33º
Confiere al MTC la planificación y la realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en los sectores de Transporte y Comunicación.
Ordinal 2º.
Confiere al MTC, la regulación del control de la Navegación.
Ordinal 6º
Confiere al MTC el planeamiento, estudio proyecto construcción, operación de puertos y canales de navegación, muelles, embarcaderos y demás obras y servicios conexos con las operaciones de buque.
Ordinal 8º
Confiere al MTC todo lo referido a la política naviera del Estado así como la regulación y control de la Navegación y Transporte Acuático.
Aún la LOFAN mantiene a las Capitanías de Puerto como Servicios Navales.
3.11.- LEY ORGÁNICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA.
Publicada en la Gaceta Oficial nº 1.899 del 29 de agosto de 1.976.
Artículo 15º
Señala una zona de Seguridad Fronteriza a lo largo de la orilla del mar, lagos y ríos navegables.
Artículo 17º
Señala que cualquier actividad a efectuarse en la Zona, debe ser autorizada por el Ministerio de la Defensa.
3.12.- DECRETO DE CREACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO MARÍTIMO.
Publicada en la Gaceta Oficial nº 2.012 del 12 de abril de 1.977.
3.13.- DECRETO DE CREACIÓN DEL COMANDO DE GUARDACOSTAS DE LA ARMADA..
Resolución del Ministerio de la Defensa 1.330 del 24 de abril de 1.981.
3.14.- DECRETO DE CREACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE TRANSPORTE ACUÁTICO (DGSTA).
Según resolución nº 40 del MTC, publicada en la Gaceta Oficial extraordinaria, nº 3.192 del 1º de junio de 1.983
En ella se enumeran por primera vez las funciones específicas de las Capitanías de Puerto.
3.15.- LEY DE REFORMA PARCIAL DE LA LOFAN.
Publicada en la Gaceta Oficial nº 3.256 del 26 de septiembre de 1.983.
Artículo 10º.
Le asigna las funciones a la Armada, eliminándose las Capitanías de Puerto como servicio Naval.
Se emplean, los términos de operaciones de guardacostas, Seguridad Marítima, Seguridad de la vida Humana en los espacios marítimos, lacustres y fluviales.
3.16.- CREACIÓN DEL COMANDO FLUVIAL DE LA ARMADA.
Resolución del Ministerio de la Defensa nº 362 del 25 de noviembre de 1.185.
3.17.- PROMULGACIÓN DEL REGLAMENTO INTERNO DE LA DGSTA
Se crean las Direcciones de Administración de Recursos, Planificación, Transporte Acuático, Navegación y Dirección de Capitanías de Puerto.
Esta resolución deroga la resolución nº 40, del 1º de junio de 1.983, y por ende lo relativo a las funciones de las Capitanías.
3.18.- LEY DE REFORMA PARCIAL A LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN CENTRAL.
Publicada en la Gaceta Oficial nº 3.945 del 30 de diciembre de 1.986.
No toca en absoluto lo referente a las atribuciones de los Ministerios de la Defensa y Transporte y Comunicaciones.
3.19.- REGLAMENTO QUE DETERMINA LA JURISDICCIÓN DE LAS CAPITANÍAS DE PUERTO.
Publicada en la Gaceta Oficial nº 33.361 del 6 de enero de 1.987.
Deroga el reglamento del 29 de junio de 1.951.
Se adicionan a las Capitanías existentes, la de Cd. Guayana, Amazonas y Apure.
Le otorga jurisdicción a estas Capitanías en todas las aguas interiores, en el mar territorial, zonas contigua y económica exclusiva, porciones navegables de ríos y caños, y franja de 50 Mts a toda orilla del mar, lagos y ríos navegables.
Estas Capitanías dependerán de la DGSTA.
3.20.- REGLAMENTO INTERNO DEL MTC.
Según resolución nº 361 del 17 de diciembre de 1.987, publicada en la Gaceta Oficial nº 33.875 del 29 de diciembre de 1.987.
Organiza a la DGSTA en las Direcciones de: Planificación, Transporte Acuático, Control de la Navegación Acuática e Infraestructura Acuática.
3.21.- CREACIÓN DEL COMANDO RIBEREÑO DE LA ARMADA.
Según Resolución interna del Ministerio de la Defensa nº 2.473 del 19 de julio de 1.988.
Se le asigna jurisdicción en el Alto Orinoco, Río Negro, Arauca y Meta.
La Jurisdicción del medio y bajo Orinoco quedo en el Comando Fluvial.
3.22.- PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº 17 DE LA DGSTA DEL 9 DE JULIO DE 1.990
Faculta a los Puestos Navales del Comando Ribereño de la Armada, para el ejercicio de la Autoridad Marítima en el ámbito fluvial, por delegación de las Capitanías de Puerto de Amazonas y Apure.
Según decreto nº 1.306 del 29 de noviembre de 1.990, publicado en la Gaceta Oficial nº 34.608 del 4 de diciembre de 1.990.
Se faculta a la Armada para efectuar vigilancia y control de las embarcaciones permisadas por los Ministerios de Relaciones Exteriores y Agricultura y Cría, para pescar en la ZEE. Y hacer cumplir el Reglamento sobre el régimen de acceso a embarcaciones pesqueras extranjeras a zonas bajo la soberanía o jurisdicción exclusiva de la República de Venezuela.
Instruye al MAC para que envíe al COMGUARD la lista de las embarcaciones permisadas.
3.23.- CREACIÓN DE LA POLICÍA AMBIENTAL
Según decreto nº 3.015 del 3 de junio de 1.993, publicado en la Gaceta Oficial nº 35.321 del 20 de octubre de 1.993.
Contemplada en la ley Penal del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
Artículo 2º
Estará integrada por funcionarios de diversos organismos públicos, incluyendo a la Armada Nacional.
Artículo 3º
Determina las funciones a cumplir:
Ordinal d
Vigilancia terrestre, aérea y acuática en todo el territorio Nacional a los fines de la conservación, defensa y mejora del ambiente.
Ordinal j
Velar por el cumplimiento de la legislación ambiental.
3.24.- CREACIÓN DE LOS COMANDOS FLUVIALES FRONTERIZOS “ GB. FRANK RISQUEZ IRRIBARREN” Y “TN. JACINTO MUÑOZ”
Según Resolución interna de la Armada nº 1.649 del 26 de octubre de 1.993.
El primero con sede en Puerto Ayacucho, Edo. Amazonas, compuestos por los Puestos Fluviales de San Carlos de Río Negro , San Fernando de Atabapo, Puerto Ayacucho, Puerto Paez y Cararabo.
El segundo en el Amparo Edo. Apure, compuestos por los Puestos Fluviales de la Victoria, El Amparo y río Arauca Internacional.
Con esta resolución se desactiva al Comando Ribereño.
3.25.- REFORMA PARCIAL DEL REGLAMENTO INTERNO DEL MTC.
Según resolución nº 187 del 29 de julio de 1.993, publicado en la Gaceta Oficial extraordinaria nº 4.616 del 4 de agosto de 1.993.
Organiza a la DGSTA en las Direcciones de: Planificación, Transporte Acuático, Control de la Navegación Acuática , Infraestructura Acuática y Dirección de Puertos.
Artículo 23º
Establece que la Dirección de Control de la Navegación Acuática asistirá a la DGSTA en materia de la Autoridad Marítima.
Artículo 45º
Establece que las demás dependencias con rango inferior a las direcciones serán organizadas por un reglamento interno.
En ello se incluye a la Capitanías.
Artículo 46º
Deroga la resolución 362 del 27 de noviembre de 1.985.
Esta había sido ya derogada por el artículo 43 de la resolución 361 del 17 de diciembre de 1.987.
3.26.- PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº 01 DE LA DGTA DEL 28 DE JUNIO DE 2.000
Faculta al Comando de Guardacostas de la Armada, para ejercer la Autoridad Marítima, en el ámbito marítimo insular, específicamente la vigilancia y control de la navegación en la franja costera insular de hasta 50 Mts. por delegación de las Capitanías de Puerto Las Piedras - Los Monjes, Puerto Cabello, - Las Aves de Sotavento, La Guaira – Los Roques, Guanta – Puerto La Cruz – La Tortuga y La Blanquilla y Pampatar – Isla de Aves y Los Testigos.
3.27.- DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS GACETA OFICIAL DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA N° 37330 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2001.
En su Titulo XIII, “de la autoridad y la administración de los espacios acuáticos”, Capitulo I, “de la autoridad acuática”, Artículo 75, establece que “Corresponde al Ejecutivo Nacional mediante el Ministerio de Infraestructura, el ejercicio de las competencias sobre los espacios acuáticos conforme a la ley”, y el artículo 76 REZA: “La autoridad Acuática será ejercida por órgano del Ministerio de Infraestructura, mediante el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos”.
3.28.- LEY DE REFORMA PARCIAL DEL DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGÁNICA DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS E INSULARES, GACETA OFICIAL N° 3Z596 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2002, GACETA OFICIAL N° 37.290 DEL 25 DE SEPTIEMBRE DE 2001.
En su Titulo XIII, “de la autoridad y la administración de los espacios acuáticos”, Capitulo I, “de la autoridad acuática”, Artículo 75, establece Corresponde al Ejecutivo Nacional, a través de sus órganos, el ejercicio de las competencias que sobre los espacios acuáticos e insulares tienen atribuidos de conformidad con la ley. En tal sentido, las labores de coordinación que fueren necesarias serán efectuadas por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares. Eliminándose el anterior artículo 76 del texto de la Ley.
