DESCENTRALIZACION PORTUARIA
Caracas, 16 de marzo de 2009
MARCO LEGAL
1. Constitución:
Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
Numeral 26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.
Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los estados:
Numeral 10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.
2.
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Publico[1]:
Artículo 1. La presente ley tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales para promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los Estados, determinar las funciones de los Gobernadores como agentes del Ejecutivo Nacional, determinar las fuentes de ingresos de los Estados, coordinar los planes anuales de inversión de las Entidades Federales con los que realice el Ejecutivo Nacional en ellas y facilitar la transferencia de la prestación de los servicios del Poder Nacional a los Estados
Artículo 11. A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las siguientes materias:
5º.- La Administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.
3. Exposición de Motivos de la Ley General de Puerto[2]:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada en 1999, plantea una nueva distribución de competencias sobre los puertos, que supone la actividad coordinada entre el Poder Nacional y el Poder Estadal, de allí que se haga necesario una Ley General de Puertos que como ley marco establezca los principios rectores que conforman el régimen de los puertos de la República y su infraestructura, garantizando así la debida coordinación entre las competencias del Poder Nacional y el Poder Estadal, a los fines de conformar un sistema portuario nacional moderno y eficiente.
Si bien es cierto que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público permitió, entre muchas otras, la descentralización de la competencia portuaria respecto de los "Puertos Públicos de Uso Comercial", y para lo cual los estados regionales procedieron a dictar las Leyes Especiales de asunción de competencia, la experiencia demostró que dicho proceso de descentralización portuaria estuvo caracterizado por la ausencia de una ley marco, que estableciera los principios básicos conforme a los cuales la asunción de competencias por parte de los estados regionales habría de regirse.
4. Ley General de Puerto[2]:
Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto establecer los principios rectores que conforman el régimen de los puertos de la República y su infraestructura, garantizando la debida coordinación entre las competencias del Poder Nacional y el Poder Estadal, a los fines de conformar un sistema portuario nacional moderno y eficiente, así como establecer las disposiciones conforme a las cuales deberá elaborarse el Plan Nacional de Desarrollo Portuario, en concordancia con los lineamientos de los planes de la Nación que le sean aplicables.
5. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, del 15 días de abril de 2008:“…EXHORTA a la Asamblea Nacional que en ejercicio de sus competencias y a los fines de garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, proceda a la revisión y correspondiente modificación de la normativa legal vinculada con la interpretación vinculante establecida en la presente decisión, en orden a establecer una regulación legal congruente con los principios constitucionales y derivada de la interpretación efectuada por esta Sala en ejercicio de sus competencias. Asimismo, la Sala exhorta a la revisión general de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, Ley General de Puertos y la Ley de Aeronáutica Civil, sin perjuicio de la necesaria consideración de otros textos legales para adecuar su contenido a la vigente interpretación...”
6. Reforma a Ley Orgánica de Descentralizacion, Delimitacion y Transferencia de Competencias del Poder Publico[3]:
Se modifica la redacción del Título II: De las Competencias Concurrentes y de la coordinación entre los Niveles del Poder Público.
Artículo 8°
A fin de tutelar el interés general de la sociedad y salvaguardar el patrimonio de la República, el Poder Público Nacional por órgano del Ejecutivo Nacional, podrá revertir por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias concedidas a los estados, para la conservación, administración y aprovechamiento de los bienes o servicios considerados de interés público general, conforme con lo previsto en el ordenamiento jurídico y al instrumento que dio origen a la transferencia.
Artículo 9°
El Ejecutivo Nacional, por órgano del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, podrá decretar la intervención conforme al ordenamiento jurídico, de bienes y prestaciones de servicios públicos transferidos para su conservación, administración y aprovechamiento, a fin de asegurar a los usuarios, usuarias, consumidores y consumidoras un servicio de calidad en condiciones idóneas y de respeto de los derechos constitucionales, fundamentales para la satisfacción de necesidades públicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad.
Se eliminan los ordinales 3º, 4º y 5º del artículo 13:
A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se transfiere a los estados la competencia exclusiva en las siguientes materias:
3. La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestatales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos.
4. La organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, no reservados por la ley al Poder Nacional.
5. La administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial.
Artículo 14°
Es de la competencia de los estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional, la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras, y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial.
El Ejecutivo Nacional ejercerá la rectoría y establecerá los lineamientos para el desarrollo de la coordinación señalada en el presente artículo.
7.Reforma de Ley General de Puerto[4]
Competencia del Poder Público
Artículo 9. La competencia del Poder Público en materia portuaria comprende el régimen de los puertos y su infraestructura; la regulación, formulación y seguimientos de políticas en materias de puertos y construcciones de tipo portuario; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para la construcción y mantenimiento de infraestructura portuaria; los estudios y proyectos de desarrollo, construcción, modernización, y el mantenimiento de los puertos y construcciones de tipo portuario, conservación, administración, aprovechamiento y defensa de los puertos, así como la posibilidad de intervención.
El Ejecutivo Nacional a travéz del órgano con competencia en la materia, tendrá la potestad de revertir, por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la administración de la actividad portuaria.
Mecanismo de coordinación
Artículo 17. La coodinación entre los distintos niveles del Poder Público en el ejercicio de las competencias en materia portuaria, se desarrollará bajo la rectoría y lineamientos del Ejecutivo Nacional; así como en los términos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 24. Son funciones y atribuciones de la Autoridad Acuática en materia portuaria:
16. Podrá iniciar y proseguir los procedimientos de intervención sobre los puertos y construcciones portuarias de administraciónestadal. El Reglamento de estaLey estableceráel procedimiento a seguir en caso de intervención.
17. Garantizar la satisfacción eficaz de la prestación del servicio público de los puertos de uso comercial con el fin de asegurar a los usuarios, usuarias, consumidores y consumidoras un servicio de calidad.
18. Las demás que le atribuyan esta Ley, su reglamento y demás instrumentos jurídicos que regulen la materia.
Concepto Constitucional de puerto de uso comercial
Artículo 42. Se entiende por puertos de uso comercial, todos los puertos públicos de uso público e interés general. Los estados, bajo la rectoría y lineamientos establecidos por el Ejecutivo Nacional, ejercerán esta competencia de conformidad con esta Ley y con lo que dispongan las leyes sancionadas por los respectivos Consejos Legislativos Estadales, debiendo constituir un ente descentralizado que se encargue de la administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación.De la reversión por razones estratégicas
Artículo 46. El Ejecutivo Nacional podrá revertir por razones estratégicas, de mérito, oportunidad o conveniencia, la transferencia de las competencias establecidas en los artículos anteriores, conforme a las disposiciones previstas en el ordenamiento jurídico y el instrumento que dio origen a la transferencia.
8. Análisis de la situación legal:
La Constitución de 1961 en el art. 136, ordinal 20º, establecía como de la competencia del Poder Nacional, todo lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y el art. 137 establecía un mecanismo conforme al cual dicha competencia podría ser objeto de descentralización a los Estados o a los Municipios.
En bajo este precepto que en 1989, se dicta la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder público y tres años más tarde se dicta la Ley para la Supresión del Instituto Nacional de Puertos
[5].
Un año después se crea la Dirección de Puertos, dependiente de la Dirección General Sectorial de Transporte Acuático, según la Reforma Parcial del Reglamento Interno del Ministerio de Transporte y Comunicaciones[6].
Era evidente que el poder Nacional pretendiera ejercer control sobre los puertos descentralizados, el cual venía siendo ejercido por el extinto Instituto Nacional de puertos, cuya gestión era catalogada por lo menos desastrosa según los entendidos de la época; para muestra este párrafo publicado en 1999
“…ente obstaculizador de las operaciones portuarias; con su mala gerencia encarecía la dieta del venezolano al aumentar desorbitadamente los costos de importación y exportación; su corrupción y burocracia se volvieron insoportables. Hay que acordarse del foro que celebramos en Caracas en 1989, e irreverentemente titulamos "El caos del INP[7]…"
Sin embargo la reacción de los gobernadores de Estado ante la creación de la Dirección de Puertos fue la de alegar la incompetencia del Ministerio e Transporte y Comunicaciones (MTC), desconociendo toda autoridad bajo argumentos jurídicos de ilegalidad al haber recibido de manera absoluta la administración portuaria, pero en el fondo con toda una estrategia política para el desconocimiento del control del Poder Central.
Como muestra de ello, el 30 de enero de 2002, los abogados José Muci-Abraham, José Antonio Muci Borjas y Verónica Pacheco Sanfuentes, titulares de las cédulas de identidad núms. 350.056, 6.056.019 y 6.979.838, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 88, 26.174 y 48.462, respectivamente, en su condición de mandatarios judiciales del ESTADO CARABOBO, de conformidad con los artículos 26, 49, 333, 334 y 336, numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, del DECRETO 1.436 CON FUERZA DE LEY GENERAL DE PUERTOS, cuya reimpresión fue publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.331, del 23 de noviembre de 2001
Basado en lo anterior se concluye que las transferencias de competencias del poder central a los Estados regionales, no puede significar una cesión absoluta e ilimitada, ya que “…nuestra Constitución ante la presencia de un Estado Perfecta o absolutamente descentralizado ha preferido un modelo de federalismo cooperativo, por lo que en nuestro modelo de federación descentralizada no puede haber en la relación entre la República y los Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de la comunidad interestatal, así el enfoque del estado federal descentralizado consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es el de un sistema en el cual en el marco de la estructura político-territorial del Estado venezolano, es inherente al nivel nacional la potestad de coordinación en relación a los niveles estadales y municipales del ejercicio del Poder Público, tanto en las materias de competencia concurrente como en aquéllas de competencia exclusiva nacional en las que de alguna forma intervengan los Estados y los Municipios[5]…”
9. Problemas de la descentralización:
Ausencia de una ley marco desde 1989 hasta la promulgación de la Ley General de Puertos en el año 2001.
Promulgación por parte de las asambleas legislativas, de leyes regionales de puertos de pobre redacción y contenido, actualmente no adaptadas a la nueva constitución ni a la ley de puerto.
El proceso de reformas portuarias en Venezuela fue visto por los Estados regionales y los gobernantes de turno, como un "vehículo de asunción de competencia", en vez de que como un elemento fundamental del proceso de transformación económica, necesario para el desarrollo de nuestro comercio internacional.
Las leyes de puertos regionales fueron concebidas con la finalidad fundamental de garantizar el absoluto control de los puertos por parte de las Gobernaciones de Estado.
Todo esto dio nacimiento a un sistema portuario anarquizado, en el que los puertos regionales mediante un accidentado programa de ENSAYO y ERROR, se extralimitan en la competencia que les ha sido transferida y, peor aún, desconociendo cualquier tipo de control y supervisión del Poder Nacional.
En conclusión, la descentralización, al menos en materia portuaria, no ha resultado tan exitosa como se esperaba y específicamente en el tema portuario se visualizan las siguientes fallas:
A nivel Estado
- No se han promulgado las políticas del Sector Acuático.
- En el Plan de Desarrollo Social y Económico de la Nación 2006-2013 no se contempla al Sector Acuático; mucho menos al Sub-sector Portuario.
El INEA:
No se nota su presencia como Autoridad Acuática en Materia Portuaria.
No se ha promulgado el reglamento de la Ley.
No ha elevado al Ejecutivo Nacional, el Plan de Desarrollo Portuario.
No se ha organizado ni planificado el Sistema Portuario Nacional.
No se determina bajo qué parámetros se mide la eficiencia o ineficiencia de los puertos.
No se han revisado ni adecuado a la LGP, las concesiones y autorizaciones vigentes a la fecha de su promulgación.
No se cumplen las evaluaciones periódicas, por lo menos cada dos (2) años, de la batimetría a los fines de garantizar el calado oficial de cada puerto.
No se ha certificado la extensión terrestre y la demarcación del espacio físico, operacional y la circunscripción de cada puerto con determinación de las áreas reservadas para su expansión y de las zonas industriales anexas a las mismas
Las Gobernaciones:
Los Estados a través de los respectivos Consejos Legislativos Estadales, no han adecuar las leyes portuarias regionales a los principios previstos en la LGP.
Las administraciones portuarias no cuentan con los medios, sistemas o procedimientos para la recepción, tratamiento y eliminación de desechos y productos contaminantes previstos en la LGP.
Caso puntual en Pto Cabello sobre la situación del terminal VOPAK; los cuales no se ajustan ni al texto constitucional ni al texto de la LGP.
No se han ejecutados las obras de infraestructuras requeridas para mejorar la prestación del Servicio Portuario. (Producto de la ausencia del Plan de Desarrollo)
Fallas Operacionales[8]:- Es una utopía hablar de que los puertos operan 365 días al año, las 24 horas del día.
- El promedio de estadía de la carga en puerto es aproximadamente 18 días, uno de los más elevados de la región.
- El despacho por las puertas del puerto (en Puerto Cabello) es hasta las 9:00 / 10:00 PM no es suficiente para despejar al puerto.
- El promedio de atraques de buques diarios (en Puerto Cabello) es de 5 portacontenedores, los cuales descargan diariamente 1.400 contenedores. La salida diaria de contenedores del puerto, es de 1.000 contenedores, lo que significa que se acumulan en un mes un promedio de 12.000 contenedores.
- Los bancos trabajan solo hasta las 15:30 PM, por lo que fuera de ese horario no de pueden efectuar transacciones.
Los procedimientos de las distintas autoridades (Capitanía, Guardia Nacional, Seniat, Cadivi, Sidunea, etc) no son coordinados, tienen horarios distintos, por lo que retardan la cadena logística. - La baja productividad se evidencia en el número de movimientos de contenedores por horas de operación, medidos desde el arribo del buque hasta su zarpe. En nuestros puertos esta se fija en unos 10 contenedores por hora, en comparación a los estándares de excelencia que lo sitúan en más de 30 contenedores por hora de operación. Esa rata de manejo de contenedores es producto de muchos factores, los cuales se pueden numerar así:
Engorrosos y variados procesos burocráticos para los
preparativos de recepción y despacho del buque.
Retardo para el desplazamiento del piloto hacia el buque.
Indisponibilidad de remolcadores. Retardo en la acreditación del personal de
estiba. Impericia del personal de estiba.
Escasez de equipos de manejo de cargas (Grúas,
montacargas, transportación, etc), obsolescencia y falta de adecuabilidad los
mismos.
Discrecionalidad en la asignación de un segundo
remolcador.
Constantes interrupciones de las operaciones, como
producto del cumplimiento de normas laborales de relevo y horario de comida.
Otros imponderables como lluvia, huelgas, etc.
Recurso Humano
No se evidencia la existencia de planes educativos ni se cuenta con instituciones públicas o privadas para la formación y capacitación del recurso humano a utilizarse en las operaciones portuarias; el personal que ejecuta estas labores, se forma “bajo la marcha”, pudiéndose crear situaciones de riesgo laboral como producto de la impericia de los mismos.
